深化区县公务卡制度改革思考

陈丽

一、引言

公务卡作为一种适应现代财政管理改革的新型金融结算工具应运而生。其具有携带方便，使用便利，透明度高的特点，无论从加强预算单位财务管理、提高财政资金透明度、推进从源头上防治腐败还是降低行政运行成本等方面都具有重要意义。党中央、国务院对公务卡制度改革非常重视，早在2007年发布了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》的通知，在中央预算单位中开始实施公务卡制度改革，在公务支出领域推行使用具有“支出留印、消费留痕”的信用卡消费模式，逐步取代现金支付。2012年财政部又下发通知，要求县乡预算单位年底前也需将改革覆盖到所属各级基层预算单位，标志着公务卡改革在我国全面推行。

二、公务卡制度改革问题及原因分析

（一）公务卡制度改革进展不均衡

从区县及街镇实施公务卡制度改革情况对比分析，改革进展不均衡，街镇在公务卡报销率及现金使用规范程度方面明显低于区县。一是公务卡结算意识不强，使用率不高。由于街镇推行公务卡制度改革相对较晚，部分公务人员对公务卡制度认识不到位，一定程度上仍存在“重现金、轻公务卡”的现象，导致公务卡使用率不高，有的甚至成为“休眠卡”；部分人员甚至怀疑个人信息安全得不到保障，任何消费都受到财政部门的监控，以至于用卡的积极性不高。二是POS设备分布不均，公务卡使用环境受限。上海城区金融系统比较发达，刷卡环境较好，但大部分街镇农村地区刷卡消费的商业网点不健全，零星采购办公用品等现金购买情况时有发生。此外，一些商户因考虑利益不愿意设置POS机具，或即使有POS机也不主动配合持卡人刷卡消费，从而影响了公务卡的推广使用。

（二）公务卡制度改革覆盖范围不广

目前各区县、街镇公务卡制度改革的主要对象是纳入国库单一账户体系的财政拨款预算单位，暂未将国有企业及村民委员会纳入改革范围，部分财政性资金使用不规范。大部分区县仅将纳入国库集中支付范围的资金作为公务卡消费支出资金范畴，部分实有资金账户未纳入国库单一账户体系，普遍存在从实有资金账户大量提取现金，使这些资金游离于公务消费之外，难以有效监管。我国自2007年开始推行的公务卡制度改革主要是以个人公务卡结算为主，暂未推广使用单位公务卡。然而，目前人民银行规定个人公务卡授信额度已明显不能满足预算单位大额使用公务卡结算的需求。

（三）公务卡结算与内控制度配套不健全

虽然各区县均制定了预算单位公务卡管理实施办法及公务卡强制结算目录等文件，但大部分区县和街镇预算单位尚未结合单位实际建立与之相适应的公务卡使用管理办法、报销操作流程以及现金管理办法等内部控制制度。由于内部控制制度的不完善，无法将公务卡使用、报销等纳入财务制度进行规范管理，在实际操作中难以对使用公务卡结算还是现金结算予以明确的界定，超范围、超规定使用现金的行为时有发生，严重制约了公务卡结算作用的正常发挥。

（四）公务卡管理和结算监督机制不完善

受管理体制等方面的局限， 目前对公务卡管理和结算方面的监管机制相对不足， 致使公务卡制度无法发挥出应有的监控效应。首先相关部门未形成对单位公务卡开卡、激活、使用、注销等方面的监督管理，以致 “休眠卡”、乱用卡等情况依然存在。其次由于公务卡结算监督机制不健全，未能有效解决公务卡强制目录执行不到位、现金使用不规范、虚开发票、收取商家回扣等问题。

三、公务卡制度深化改革的政策建议

（一）加大公务卡宣传培训力度，改善用卡环境

针对公务卡制度改革进展不均衡现状，应优化公务卡使用环境，加大街镇改革推进力度。一是加大公务卡宣传培训力度，提高公务卡使用率。要加强对领导的培训，从反腐倡廉的高度宣传推广公务卡的重要意义，明确各单位负责人是深化公务改革的第一责任人，使领导积极带头使用公务卡，支持公务卡应用推广工作。通过街镇网站、微信平台等方式广泛宣传公务卡的用卡知识，使公务人员感受到公务卡消费的便利性，消除对公务卡使用存在的顾虑，从思想上逐步接受公务卡结算。通过加强对公务人员的培训和引导，使持卡人了解公务卡的使用方法，熟悉公务卡的报销流程，提高公务卡结算积极性，确保人人都愿用卡、会用卡、用好卡。二是优化公务卡使用环境，提升改革硬实力。制约公务卡制度在街镇推广的主要因素是商户POS设备较少，公务卡受理环境较差。只有公务卡市场受理环境改善，刷卡条件具备，才能更好地推行公务卡结算，才能更有效地发挥公务卡制度的管理效应。各发卡商业银行应不断改善公务卡市场受理环境，加大POS机具布设的密度和数量，通过加大宣传、适当让利、提供优质服务等手段，提高商户受理的积极性，为公务卡的使用创造顺畅、便捷的条件。

（二）拓宽公务卡制度改革覆盖范围，进一步深化公务卡改革

进一步拓展公务卡制度改革对象，逐步将国有企业及村民委员会纳入区县公务卡制度改革。无论是《新预算法》还是《政府会计准则》，都要求以各级政府为主体，对政府的收支行为，预算资金的管理和监督、会计信息质量等方面提出了更高的要求。国有企业资产属于政府，村民委员会又由乡镇财政全额保障，承担了部分政府职能，因此各区县逐步将国有企业、村委纳入公务卡改革对象，与其他行政事业单位一样实施公务卡管理。

进一步拓宽公务卡消费支出资金范畴，逐步实现各类资金全覆盖。随着国库单一账户制度改革的逐步深化，财政专户资金最终将逐步纳入国库单一账户管理，逐步取消预算单位实有账户，将该部分资金统一纳入国库单一账户体系并作为公务卡消费支出资金范畴，全面减少现金支付结算。所有资金的归集纳入，有利于财政及监管部门对全部资金流向的监控，真正提高公务支出透明度，确保国库集中支付制度改革和公务卡制度改革顺利进行。

进一步丰富公务卡品种，探索推行单位公务卡。目前我国实行的公务卡制度主要是以个人公务卡结算为主，但随着经济社会的发展变化，个人公务卡已不能完全满足预算单位支付结算管理需要，势必要求探索推出由单位作为承债主体并能满足大额支付需要的单位公务卡。因此，需进一步丰富公务卡品种，健全公务卡制度体系。

（三）健全与公务卡制度相配套的内部控制制度，加强预算单位财务管理

改革的推行，制度是关键。各预算单位应根据公务卡管理实施办法及公务卡强制结算目录结合单位实际完善内部控制制度。一是制定公务卡结算财务管理办法，明确公务卡的开立、使用及销户管理，明晰公务卡强制结算目录、报销审批程序及风险责任等，使公务卡结算在实际工作中都有章可循，提高公务卡使用刚性要求。二是建立现金管理办法，明确现金使用、规范现金报销审批流程，对于不具备刷卡条件的公务支出，须报经本单位财务部门负责人批准后方可报销。制定现金结算正面清单和负面清单，严格限定现金支出范围，规范现金使用管理。三是制定惩治和责任追究制度，针对工作人员违规使用现金、消费记录不实等徇私舞弊行为作出记录，并根据不良行为和消费金额对相关人员采取相应的惩治和责任追究措施。

公务卡结算制度的最大功能体现在大幅减少现金使用上，但不能从根本上消除腐败现象。因此，财政、纪检监察及审计部门应协调配合，坚持管理与监督并重，建立健全公务卡监督管理机制，将公务卡支出监控管理作为公务卡改革的重要环节。首先建立公务卡支出通报机制。由财政部门按季度统计各预算单位公务卡支出情况，对公务卡零消费、公务卡使用率不高、现金结算量大等改革进度靠后的单位实行通报，遏制单位观望情绪，使各单位相互影响、相互促进，提高单位推行公务卡改革的主动性。其次建立公务卡定期监督检查机制。由财政、纪检监察及审计部门联合对单位公务卡结算情况进行审计抽查，利用预算执行动态监控系统，加强对单位公务卡和现金使用情况的监督，针对审计中发现的问题，提出相关建议和措施，并责令单位限期整改，对徇私舞弊等腐败行为依法追究责任。最后建立约谈和问责机制。由纪检监察机关对公务卡改革推动不力的单位负责人进行约谈，责令分析原因，限期整改，并将改革情况纳入年度考核。

公务卡制度在规范公务支出、保障财政资金安全，遏制腐败行为方面起到积极的作用，但要深入推广、高效实施，还有待财政、纪检监察、审计及金融部门形成合力，通过优化用卡环境，完善制度和监督机制，有效解决公务卡在管理使用中存在的问题，充分发挥公务卡制度的重要作用。