我国煤炭价格机制改革研究

高兴佑

(曲靖师范学院经济与管理学院，云南 曲靖 655011)

我国煤炭价格机制改革研究

高兴佑

(曲靖师范学院经济与管理学院，云南 曲靖 655011)

摘要：煤炭因其储量巨大、价格低廉的特点目前仍是我国消费量最大的基础性能源。煤炭的价格对国民经济具有显著的影响。我国现行煤炭价格形成机制存在价格机制不健全、价格构成不合理、比价关系不科学等缺陷，造成了煤炭行业资源利用率低、煤炭行业增加了国家财政负担、下游行业浪费惊人污染严重、增加了调结构转方式的难度、煤炭价格较大波动不利于国民经济的平稳健康发展等负面影响。借鉴国内外煤炭价格机制的经验，提出了市场化改革、全成本定价、提高行业集中度、降低运输成本、建立期货市场和建立国家煤炭储备制度等我国煤炭价格机制改革的对策建议。

关键词：煤炭；价格机制；可持续发展；改革

1煤炭资源概况

1.1世界煤炭资源概况

煤炭是全球分布最广、储量最多、价格低廉的常规能源。煤炭在世界一次能源消费中的比重约为27%，是全球消费最多的能源之一。世界煤炭资源非常丰富，目前估计约有1万亿t。全球煤炭资源分布的特点是“北多南少”，亚洲和北美洲储量最多，分别约占全球煤炭地质储量的58%和30%。世界煤炭可采储量最多的三个国家分别是美国、俄罗斯和中国，它们的储量占比分别为25%、23%和 12%。此外，澳大利亚、印度、德国和南非储量也比较大，它们的储量合计约占29%。美国是世界上煤炭出口量最大的国家，其出口量约占世界煤炭贸易量的1/3，其次是澳大利亚、波兰、南非和俄罗斯等。日本是世界上进口煤炭最多的国家，约吸收世界煤炭贸易总量的近1/3，其次是法国、加拿大和意大利等国。

1.2我国煤炭资源概况

我国煤炭探明储量为1145亿t，占全球已探明储量的12%，居世界第三位。但由于我国人口众多，人均储量只有世界平均水平的约1/2。煤炭是我国最安全、最可靠的一次能源，是我国的主体能源，分别占一次能源生产和消费总量的77%和70%。煤炭的四大下游行业是电力、钢铁、建材和化工，它们的消费量占比合计约为80%，其中电力行业的燃煤发电约占发电总量的83%。在节能减排的大背景下，煤炭的消费量在一次能源消费中的比重会缓慢减少，预计到2020年将下降到60%左右，但由于储量巨大且价格便宜，其作为主体能源的地位在未来数十年不会改变。而且，在我国三种主要能源煤炭、石油和天然气中，煤炭是唯一基本自给而不依赖进口的能源，所以从国家能源安全的角度考虑，煤炭在我国能源中占有举足轻重的地位。我国煤炭资源分布的特点是：分布广泛、相对集中、西多东少、南富北贫。主要分布在西北不发达地区山西、内蒙古、陕西、新疆、宁夏、贵州六省区。我国煤炭资源的质量和可采条件属中等偏下，煤层蕴藏比较深，仅有少量可露天可采。我国1991～2015全国商品煤的坑口价如表1所示。

表1　1991～2015年我国商品煤平均出矿价/(元/t)

资料来源：李艳舫，《中国煤炭价格机制改革政策初探》；丁志华，《煤炭价格波动对我国实体经济的影响效应研究》。

2国外煤炭资源价格机制及其启示

综观世界几个产煤大国的价格机制改革，价格机制的情况可以分为三种[1]。以美国为代表的市场经济成熟的国家完全依靠市场力量形成价格，政府的作用是通过立法打破垄断，引入竞争，维护公平的竞争环境。这样的国家还有澳大利亚、德国等。以南非为代表的市场经济欠成熟的国家，则主要依靠政府的力量形成价格，市场的力量相对较弱。南非是能源消耗大户，其电力主要来源于燃煤发电。南非的年发电量占整个非洲大陆发电总量的2/3，其中近96%由垄断性国营公司艾斯克姆(Eskom)生产，这当中有92%是煤电。电价的制定由国家电力管理委员会负责。印度煤炭工业为国家所有，煤炭主要由国营煤矿开采利用，由国家煤炭主管部门经营管理。印度现有两大国营煤炭公司印度煤炭公司和辛格雷尼煤矿公司，其产量占全国总产量的95%。以俄罗斯为代表的转型期国家，则经历了由计划经济向市场经济的转变，国家对煤炭价格的管制在渐进式地放松，市场的力量在逐渐增强，改革的方向是有监管的市场化。这样的国家还包括中国。

以上三种价格机制给我们的启示在于，纯粹的市场经济或纯粹的计划经济在现实世界都是很难行得通的，经过各国多年的实践，人们认识到两种机制需要配合使用，这就是所谓的混合制经济。即使在市场经济发达的国家，监管仍然是必要的，因为市场经济也是法制经济和规则经济，有效的监管能提供一个公平、有序的竞争环境，而自由竞争的市场才能高效地配置资源。三种价格机制的不同仅在于市场的作用大一些还是政府的作用大一些。至于究竟应该作何取舍则取决于各自的国情，完全照搬他国的模式则会水土不服，造成“南橘北枳”。

3我国煤炭价格改革的历史沿革

煤炭定价制度的历史从1949年开始到现在大体可分为计划经济时代和市场经济时代两个时期，具体地可分为四个阶段[2]。

3.1完全计划价格阶段(1949～1985年)

国家制定煤炭价格，实行价格单轨制。建国初期，百废待兴，对能源特别是煤炭的需求非常强劲，国家为了保证煤炭的稳定低价供应，采取了指令性计划。虽然经历了五次价格调整，但都是微调，一直没有从根本考虑煤炭价值补偿和供需决定价格问题。

3.2多层次计划价格阶段(1985～1992年)

国家控制大部分煤价，实行价格双轨制。国家一方面对国有煤矿进行总承包，允许煤矿超产煤加价；另一方面支持小煤矿发展，小煤矿价格由供需双方议定。这一时期煤炭价格有所松动，但主要由国家控制。

3.3煤价市场化过渡阶段(1992～2006年)

1992年开始国家逐步放开煤价，但电煤执行的仍然是国家指导性价格。2002年决定完全放开电煤价格，但煤炭价格事实上放而未开，重点合同电煤与市场煤价格差距仍很大。2004年全国煤电油运全面紧张，国家开始实行煤电价格联动。由于地方政府的干预和火电厂集中采购的优势，真正意义上的平等协商确定煤炭价格的机制尚未形成，电煤与市场煤、计划内与计划外、省内与省外三种价格的差距依旧很大。2005年取消了2004年底实施的电煤价格临时干预措施。为了避免市场煤价格的上涨对计划电的严重影响，国家发改委明确会建立电煤价格应急机制。

3.4煤价完全市场化阶段(2006年至今)

2006年12月，全国煤炭订货会改为“煤炭产运需衔接视频电话会议”后，煤炭供应的双轨制被正式取消，电煤价格真正放开。至此，煤炭价格进入完全市场化的通道，由买卖双方协商确定，政府只做价格监测、供需引导和行业监管方面的工作。

4我国现行煤炭价格机制的缺陷

2006年以来我国的煤炭价格已全部放开，但由于观念、历史惯性、利益驱动和市场环境等原因，现阶段我国煤炭价格机制仍存在一些缺陷。

4.1煤炭价格机制不健全

我国长期以来煤炭处在有管制的市场中，价格形成机制的背后往往有很强的制度安排在起作用。因为煤炭是我国的主体能源，在一次能源消费中的比重绝对占优，且在今后相当长的一段时期内也将保持这种态势，所有煤炭行业被看作是国民经济中的命脉部门。为了保持GDP的快速增长和出口的价格优势，我国长期对煤炭定价实行的是低价政策，这个价格并不反映煤炭的稀缺性和价值，也不反映供求关系，更不反映环境损害的外部性成本，导致了资源浪费和环境污染的严重后果，加剧了资源环境与经济社会的矛盾，使得经济社会的发展难以持续。另一方面，地方政府在利益驱动下，允许甚至鼓励小煤矿小煤窑遍地开花，私挖乱采，无序竞争，造成国有资产流失、煤炭回采率低、安全问题突出、煤炭行业定价话语权缺失的局面。

4.2煤炭价格构成不合理

我国现行煤炭价格是在直接生产成本的基础上形成，加上运输、仓储和销售成本，得到出矿价(坑口价)、中间价(港口价)和到厂价(终端销售价)。现行煤炭价格构成不合理，具体表现在以下三个方面。

4.2.1煤炭成本不完全

我国目前的煤炭成本只包括煤炭直接开采成本，是不完全成本，不能全面真实地反映煤炭生产过程中的实际耗费和外部影响。具体来说，有六种成本在现行的煤炭成本核算框架内没有得到体现或体现不充分，这些成本包括资源使用费、生态补偿费、污染治理费、代际补偿费、安全生产成本和退出转型成本。

4.2.2煤炭运输费用过高

我国煤炭资源“西多东少，北富南贫”的地域分布不平衡性，决定了开采地到使用地的运输成本非常高昂，出矿价和到厂价的价差非常悬殊。我国煤炭产量的70%需要通过铁路运输，煤炭货运量占国内铁路货运总量的45%。崔巍等(2011)[3]的研究结果表明，煤炭的生产成本、运输成本和销售成本分别占最终煤价的20%、70%和10%。刘艳敏(2012)[1]指出，出矿价300元/t左右，而到厂价却达到800元/t，运输和销售成本已超过生产成本。可见，煤炭的运输费用高得惊人。

4.2.3煤炭行业税费征收不合理

主要表现为：第一，税费总体偏低，不足以弥补资源损失、生态破坏、环境污染和退出转型的成本；第二，税收带有计划经济的色彩，存在重复交叉和不合理的现象。目前与煤炭有关的税费有8大类29项之多，合计占生产成本的20%左右。这些税费主要有资源税、资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款、城镇土地使用税、耕地占用税、地面塌陷补偿费、矿山环境恢复治理保证金、矿井水排放费、安全费用、可持续发展基金、煤矿转产发展基金、煤炭价格调节基金、铁路建设基金、港口建设费等。

4.3煤炭与其他能源比价关系不科学

学者孔胜等(2009)[4]指出，参照国际市场，与其他主要能源相比，我国现阶段的煤价偏低。2007年国际市场上的主要能源煤炭、石油、天然气、电力按热值计算的价格比为50∶68∶76∶100，而我国这四种主要能源的价格比为25∶59∶48∶100。可以看出，我国煤炭价值与其他三种能源相比被严重低估，国际上按热值计算的煤价应为电价的一半左右，而我国只有1/4。

5我国煤炭价格形成机制的消极影响

长期以来形成的不完善的煤炭价格形成机制，导致煤炭价格严重扭曲，造成了煤炭行业自身的效率损失和政府财政负担的增加，同时也造成下游行业对资源使用的浪费和经济发展方式转变的困难。

5.1煤炭行业资源利用率偏低

我国国有重点煤矿和地方大型煤矿产量占比合计约为77%，其他乡镇小煤矿产量占比约为23%。这些小煤矿技术落后、生产条件差、环保意识淡薄、生产效率低下。美国、澳大利亚等发达国家煤炭资源的利用率已达80%，而我国平均只有30%，其中国有重点煤矿可达40%，而一些乡镇小煤矿仅为10%～15%[1]。就30%的煤炭资源回采率来看，以2010年采煤34亿t计算，当年浪费掉的煤炭资源达到23.8亿t；而如果回采率达到80%，则浪费只有6.8亿t，可见浪费之严重。我国是一个煤炭资源相对匮乏的国家，人均占有量只有世界平均水平的一半。以2010年的数据计算，如果没有重大的勘探发现，我国煤炭资源的可开采年限(储产比)只有38年，而澳大利亚为186年，美国为245年[1]。再考虑到我国石油和天然气都高度依赖进口，我国能源安全的形势已非常严峻。

5.2煤炭行业收低支高，增加了国家财政负担

首先，资源税偏低，造成了煤炭资源的廉价开采，国家作为资源所有者的权益和税收遭受损失。其次，煤炭的低价政策造成煤炭行业的利润率与其他能源行业相比偏低，国家不得不投入大量的资金支持煤炭行业的发展，这些支持主要有亏损补贴、转产安置费用、养老金补贴等。第三，煤炭及下游产业造成的生态破坏和环境污染，最后主要还是政府买单。比如，2003～2004年中央财政用于煤炭采煤沉陷区治理的费用就达70亿元。

5.3下游行业浪费惊人，污染严重

由于煤炭价格偏低，对大多数用煤企业来说，不管是作为燃料或原料，其成本在产品价格中所占比重偏小，用煤多少对其经济效益影响不大，因此下游企业普遍缺乏节约用煤的压力和动力，导致资源利用效率低下，浪费惊人。加之由于环境保护意识和环境立法执法的原因，企业为了压缩成本，不愿意在节能环保方面投资，使得我国的环境污染可谓触目惊心。京津冀的雾霾就给我们的环境质量敲了警钟。

5.4增加了调结构、转方式的难度

我国“三高一低”(高投入、高消耗、高污染、低效益)的经济发展方式与资源节约、环境友好的可持续发展理念是背道而驰的，面对日益严峻的资源和环境形势，国家才提出“又好又快”的目标和“生态文明”的思路，从战略的高度来推进产业结构的调整和经济发展方式的转变。可是，煤炭等资源性产品价格偏低的现实，使得这方面的努力面临重重困难。过低的资源价格事实上形成了对资源使用企业的补贴或优惠，使它们失去节能减排的动力和意愿。在利益的驱动下，国家提高行业集中度、淘汰落后产能的政策遇到重重阻力。

5.5煤炭价格波动较大，影响国民经济平稳健康发展

煤炭价格机制的市场化改革解决了煤价的形成问题，但又带来了煤价的稳定问题。煤炭的出矿价15年间从2001年的150.99元/t上涨到2011年的410.52元/t，又下降到2015年的200.18元/t，波动是相当大的，而终端销售价格的波动则更大。煤炭作为基础能源和重要原料，其价格对下游产业影响较大，对PPI和CPI的影响也较大，所以国家对煤炭价格一直非常重视，煤炭价格的较大波动往往会影响国民经济的平稳健康发展。

6我国煤炭价格机制改革对策及政策建议

6.1坚持市场化改革方向，并辅以必要的宏观调控

目前煤炭价格机制的很多问题，比如煤炭与其他能源的比价关系不合理，事实上是计划经济的产物，就国际经验和我国实践来看，坚持市场化的改革方向是优化资源配置、提高煤炭行业效率和促进下游行业节能减排的唯一正确选择[5]。不过，煤炭行业的自然垄断和外部影响又会造成市场失灵，而且煤炭是我国的主体能源，其价格关系国计民生，所以，政府在煤炭供需引导、公平有序竞争环境的维护、外部影响内部化和价格监测预警甚至临时应急干预方面都大有可为。自由竞争的市场经济是实现效率和公平的机制，而矫正市场失灵、保持煤炭的可靠供给和价格稳定又需要政府的调控，所以二者应该结合起来，相辅相成。国家经济体制改革的方向就是使市场在资源配置方面起决定性的作用，同时更好地发挥政府的作用。怎样使两种机制得到平衡，相得益彰呢？关键是政府的调控手段，应该是间接的经济和法律手段，而不应该是直接的行政手段。

6.2改革税费体制，实现全成本定价

在煤炭的税费方面，应该把8大类29项税费归类简化，避免重复交叉收费，逐步提高资源税、环保税、可持续发展税、安全生产费、退出转型费的标准，并优化计征方式，使税收和转移支付能有效引导市场主体的行为，发挥激励约束作用，使得煤炭的供需双方的“理性人”行为自觉地符合可持续发展的方向。

煤炭的价格适用于成本加成定价，应该等于成本加上合理利润。所谓合理利润可以参考其他能源行业的利润率和国外煤炭行业的利润率来定。而煤炭的成本，从可持续发展的视角来看，应该是完全成本，即煤炭生产的直接内部成本和间接外部成本之和的真实耗费和损失。长期以来，我国煤炭成本核算框架中主要体现直接生产成本，另外6种重要成本则体现不多，造成了煤炭价值被严重低估的结果，进而又导致了资源浪费和环境污染等问题。这6种成本是：资源成本、生态补偿成本、环境治理成本、代际补偿成本(有的学者称使用者成本或可持续发展成本)、安全生产成本和退出转型成本。绿色和平组织、能源基金会与世界自然基金会2008年10月共同发布报告《煤炭的真实成本》，估计出2007年我国煤炭及相关行业造成的经济、环境和社会等外部性损失达1700多亿元，相当于当年GDP的7%。郜晔昕等(2012)[6]保守估算出2008年我国煤炭生产的直接外部性成本为461.73亿元。可见，煤炭生产的外部性等成本非常巨大，不能忽视。

6.3煤炭行业整合，提高集中度

现在我国有2万多个煤矿，但规模以上煤炭企业只有3400多家，也就是说有16000多家煤矿属中小煤矿。煤矿是自然垄断企业，只有规模达到相当程度才能降低成本提高效率。大量小煤矿的存在，尤其是乡镇小煤窑的存在是资源被廉价甚至无偿使用、安全事故频发、资源浪费和环境污染的主要原因。只有逐步对散、乱、差的小煤矿进行淘汰关闭或兼并重组，每个产煤省着重培育几家大型骨干煤炭企业，利用行业整合提高集中度，才能更好地采用先进的采掘技术、安全设施和管理手段，从而实现规模经济，以利建成资源节约型和环境友好型社会[7]。

6.4煤电就地转化，降低煤炭运输成本

我国煤炭资源主要分布在西部不发达地区，而用煤大户则主要集中在东部发达地区，所以煤炭的长途运输就成了一个突出问题。调查发现，煤价高企的一个重要原因是其运输销售成本过高，达到到厂价的60%～70%。以1000元的煤炭终端售价为例，出矿价仅300多元，而流通环节的成本包括运输、仓储和销售的费用达600多元。而这些费用实际上是一种浪费，因为一顿煤还是那吨煤，在流通的过程中其价值(生产要素的价值取决于其对产品生产的贡献，为其边际收益产品，即要素的边际产量和产品的边际收益之乘积)并没有增加。怎样避免或减少这种浪费，从而降低煤价呢？有一个好的办法，那就是：煤电就地转化，“煤从空中走，电自远方来”。煤炭作为我国的主体能源，主要是用于发电(约占煤炭消费量的50%)，而电力的74%来自燃煤发电，所以煤电就地转化具有一举多得的效果：其一，降低运输成本；其二，降低运煤过程中的损耗和污染；其三，缓解东部地区日益严重的环境污染；其四，缓解陆路和水路特别是铁路运输的压力。

2012年我国具有自主知识产权的特高压输电技术取得了突破性进展，电网技术装备和运行指标达到国际先进水平，预计到2020年将建成特高压交流电网4.45万km，特高压直流电网5.23万km。特高压(1000kW以上)输电具有五大优势[8]：容量大、距离远、损耗低、占地少、投资省。就经济效益而言，1条1150kV输电线路的输电能力可代替5～6条500kW或3条750kW线路，可减少铁塔用材1/3，节省导线1/2，减低电网造价10%～15%。据预测，一条特高压直流(或交流)输电线路的年输电能力，相当于运输2000万t(或2500万t)左右原煤。特高压输电技术为煤电就地转化、降低煤炭运输成本提供了技术可行性和经济可行性，目前国家正在着手建设特高压输电网络。

6.5建立煤炭电子交易平台和期货市场

早在20世纪90年代国际上就出现了煤炭柜台交易平台。我国在1992年曾在上海建立了煤炭交易所，但由于市场机制不完善、参与者水平不高和市场操纵现象严重等原因于1994年终止。现在国际上著名的煤炭期货有2001年7月在美国纽约商品交易所挂牌的CAPP(中部阿巴拉巴契亚)煤炭期货合约，2007年7月由ICE(洲际交易所)的欧洲期货分部引入的荷兰鹿特丹和理查兹港煤炭期货合约，以及2008年12月由GC(环球煤炭电子交易平台)和ICE推出的荷兰纽卡斯尔煤炭期货合约。目前，我国大连商品交易所正在准备推出煤炭期货合约，首推焦炭进行合约的设计和研究，这是我国煤炭期货方面的最新进展。

电子交易与实物交易相比，具有显著的特点和优势：参与人数众多，竞争更强；交易规范，信息透明；信用度高，交易成本低。期货交易与现货交易相比，也具有两大功能和优势[9]：价格发现和风险规避。推出煤炭电子交易平台和建立煤炭期货市场对建立健全统一、开放、公平、有序的煤炭市场体系和平抑煤炭价格波动的目标来说都是必要的。

6.6建立健全国家煤炭储备制度和价格调控基金

煤炭作为我国的重要基础能源，其供应的充足和价格的稳定都是非常必要的，建立国家煤炭储备制度和价格调控基金对国家的能源安全具有重要战略意义[10]。国家煤炭储备制度就像一个储水库可以使供水充足平稳一样，也可以使煤炭供给有保

障且价格较稳定。而煤炭价格调控基金主要是为了熨平价格起伏，避免煤炭价格的大幅波动对国民经济平稳健康发展的消极影响。2011年3月国家发改委和财政部联合发布了《关于下达2011年第一批国家煤炭应急储备计划的通知》，确定了由十家国企承担第一批500万t的储备任务，同年5月《国家煤炭应急储备管理暂行办法》开始实施。煤炭价格调控基金则在2005年首先由贵州和陕西进行试点。

参考文献

[1]刘艳敏.煤炭价格影响因素分析及机制研究[D].北京：中国矿业大学(北京)，2012.

[2]王国定.关于我国煤炭价格形成机制的分析[D].太原：山西财经大学，2009.

[3]崔巍，温小龙.煤炭价格构成、影响因素及波动规律分析[J].煤炭经济研究，2011，31(3)：90-92.

[4]孔胜，张同健，吕宝林.试论我国煤炭价格的影响因素[J].煤炭经济研究，2009(5)：4-5，30.

[5]姜智敏.建立中国煤炭价格形成机制的基本思路[J].中国煤炭，2009，35(10)：5-8，11.

[6]郜晔昕，陈庆秋.关于我国煤炭价格机制优化的建议—基于煤炭生产负外部性的分析[J].市场经济与价格，2012(4)：10-15.

[7]曹海霞.煤炭价格市场化改革历程及发展趋势研究[J].经济问题，2008(9)：49-51.

[8]百度百科.特高压输电[EB/OL].http：//baike.baidu.com.

[9]邹晓峰.关于煤炭现货电子交易和期货价格形成机制的探讨[J].中国煤炭，2011，37(9)：9-11，17.

[10]梁鹏霞.中国煤炭价格问题与对策研究[D].呼和浩特:内蒙古师范大学,2011.

Research into reform of coal price mechanism in China

GAO Xing-you

(School of Economics and Management，Qujing Normal University，Qujing 655011，China)

Abstract:Coal at present is still basic energy because of its huge reserve and low price，which consumption is the largest in our country.The price of coal has significant effect to the national economy.There are defects in the current coal price formation mechanism，which are the price mechanism is not sound，the price structure is not reasonable，the price proportion is not scientific，thus lead to negative impacts，which are resource utilization rate of coal industry is low，coal industry increases the country’s fiscal burden，downstream industries exist serious waste and pollution，difficulty of the restructuring and transformation of the development pattern will increase，coal price volatility is not conducive to the smooth and healthy development of national economy.Based on the experience of the domestic and international coal price mechanism，some countermeasures and suggestions for reform of coal price mechanism in China are presented，which are market-oriented reform，full cost pricing，improving industry concentration ratio，reducing transportation cost，establishing futures market，establishing national system of coal reserve and so forth.

Key words：coal；price mechanism；sustainable development；reform

收稿日期：2015-09-10

基金项目：云南省哲学社会科学规划项目“云南资源性产品价格改革研究”(编号：YB2012020)

作者简介：高兴佑(1975-)，男，云南宣威人，硕士，教授，主要研究方向为资源与环境经济学、价格理论。

中图分类号：F407.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4051(2016)06-0021-05