完善精细化的城市管理模式

丁元竹

2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上强调，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。他要求各级政府和领导干部从以人为本、共建共享的理念出发，从管理和服务入手，着眼于人民群众的根本利益，建立和完善精细化的城市管理模式。

城市管理已成为新时期国家治理的核心和重点

经过38年的发展、改革和开放， 我国城镇化率已经由1978年的17.92%提升到2015年的56.10%。截止到2015年年底，我国大陆总人口137462万人，其中城镇常住人口77116万人，占总人口的56.10%。2015年年底，全国就业人员77451万人，其中城镇就业人员40410万人，占总就业人口的52.17%。2015年，全社会消费品零售总额300931亿元，其中城镇消费品零售额258999亿元，占全社会消费品零售总额的86.07%。人口、就业、消费向城市聚集导致人们的居住方式、生活方式、思想观念、治理模式、科学技术、福利保障等都在发生深刻变化，国家治理的重点必须更加关注城市的管理和服务。

城市管理的基本目标是激发城市活力。城市使人与人之间的物理距离不断接近，提高了人们之间交流的便利性。城市一旦有了发展和进步的活力，就有了解决它所面临问题和挑战的武器。一个充满活力的城市会拥有理解、沟通、发现和创新的能力。纵观历史，城市市民曾经是疾病的最大受害者和最大无助者。人类历史上的第一场鼠疫（542到543年间）就发生在东罗马帝国都城君士坦丁堡。黑死病也与佛罗伦萨这座城市密切相关。但是，城市也最终成为战胜疾病的堡垒，公共卫生预防组织和医疗机构都在城市中建设和发展起来，以致现在的农村和大城市之外的人们也不得不到都市里来寻医问药。巨大的财富、庞大的公共服务设施、惊人的技术创新能力，由于人口聚集在城市才逐步形成。

推进城市管理有利于城市人口有序发展、公共服务有效供给和公共事务科学管理。当前城市中各种挑战层出不穷，严峻危机时有发生。探索新的城市治理模式，避免城市病或通过治理城市病避免各种危机，保持城市经济社会协调发展已成为我国城市管理面临的重大课题。要避免和应对日益增多的危机，城市政府和领导干部必须调整自己的行为，通过合作与协商来消除自身的能力不足，实现城市的共建共享。只有市民们从内心萌生和坚信文明秩序，坚守文明行为，真正的城市文明才是可能的。因此，城市管理必须提高城市居民解决自身问题的能力和水平。正如习近平总书记要求的，要提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条中国特色城市发展道路。

着力纠正城市管理中的粗放型方式

在相当长的一段时期，一些地方政府和个别领导干部对城市管理存在误区。一是认为城市管理就是千方百计对城市进行产业投资、房地产开发、基础设施建设，导致了城市摊大饼式的发展。1990年到2010年，尽管我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩大到40533.8平方公里，但是，大部分城市的设施、街道、街区空旷地段以及街区公园、社区服务中心并没有与居民的日常生活融合起来，甚至脱离了居民的日常生活，许多新建小区没有学校、医院等居民必需的公共服务。历史证明，好的城市必须具备可及性的学校、可使用的公园、服务优良的医院、清洁的住宅，以及以人们社会密切关系为基础的社会生活。美国学者对匹茨堡市的研究发现，建筑质量好的住宅区的犯罪率并不低于老住宅区，说明物质环境的改善并不意味着社会问题的解决。二是个别地方政府对规划缺乏前瞻性、严肃性、强制性和公开性，贪大、媚洋、求怪，特色缺失，总是根据自己的设想规划城市。有些地方一届政府开发一个区域，甚至一任领导开发一个区域，届届政府、代代领导，年年规划、年年拆迁，把规划当儿戏，拆了建，建了拆，给社会带来了巨大浪费，给人民群众生活带了巨大不便，城市越建越乱。三是缺乏对城市居民生活品质的重视。生活品质是一个国家或地区提供给居民以及外来人口所能感受和拥有的日常生活中所需要的设施、环境、技术、服务等的总和，其中，政府公共服务是生活品质的主体，在此基础上，还包括社会自组织系统可能提供的服务，如社区组织、志愿组织和慈善组织等，后者正在成为生活品质的越来越重要的因素。四是一些地方政府和领导干部重视农业人口市民化对城镇扩张、拉动内需和GDP增长的“物化”功能，轻视农业人口市民化的“人本”关怀，缺乏对流动人口的关注。按照常住人口计算，我国城镇化率已经56.10%，城镇常住人口达到7.7亿。问题是这7.7亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇，但不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一系列复杂的经济社会问题。五是没有处理好公共交通与发展私人汽车的关系，城市拥堵成为当前城市发展中的突出问题。2015年年底，全国民用汽车保有量达到17228万辆（包括三轮汽车和低速货车955万辆），其中私人汽车保有量14399万辆，较2014年增长14.4%；民用轿车保有量9508万辆，较2014年增长14.6%，其中私人轿车8793万辆，较2014年增长15.8%。与1978年的不足百万辆客运汽车比较，短短38年，我国的民用汽车增加了17000多万辆。以汽车为基础的生活方式的应有优势是给居民出行带来时间和空间的便利，目前看，发展小汽车不但没有实现这样的目标，恰恰相反，它给居民出行和生态环境都带来了巨大压力。

围绕人民群众利益促进城市精细化管理

习近平总书记要求，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。一是健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导城市居民依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。要增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。努力建设人民生活的共同体，让居民对社区形成归属感、认同感。社区自治的现实意义在于，人们通过社区互动形成相互认知和熟悉的安全网络，以此来维护自己的安全和邻里的安全，并在此基础上形成社会信任和加强社会监督，把居民尤其是把孩子们纳入城市生活中，让未来一代在充满活力和生机的城市生活中得到成长和发展。二是鼓励和支持开发商从过去单纯的房产开发转向对社区的深度建设，实现社区的全面发展。开发商要加强对已有设施的维护和完善，不断满足居民的需求，努力提升社区居民的满意度，并与居民一道来实现社区的健康发展。三是治理好社区必须依靠社区居民。依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。社区建设既是自治过程，也是法治过程。自治过程就是要给居民更大空间参与自治，处理好自身事务。法治过程就是居民要守法，地方和基层政府要依法把本该属于居民的权力还给居民，指导居民用好法律，在法律的框架内自治。社区机制的形成有一个过程，它需要个人坚守对集体的责任、完善的制度和健全的机构。每个人坚守社会规范，把日常的小事做好，才会逐渐把社会和国家的大事做好，这也是城市基层社会治理创新的真谛。四是充分利用信息技术解决城市问题。充分利用所有可以利用的互联技术，提升城市的控制、运营水平，优化现有资源，努力完善共建共享机制。利用遍布城市的传感器和智能设备，对城市进行全面测量，通过物联网和互联网对现有资源充分整合，鼓励和支持各级政府和组织在智慧技术的基础上进行创新，协同运作，达到城市管理的最佳境界。五是社区公园应成为休闲娱乐和社会活动的中心，为各个年龄段的人群提供不同的设施，诸如游泳池、老年人活动中心和社区中心。社区的人行道不仅具有通行功能，同时也是邻里之间交往、孩子社会化和行人交流、居民守助相望的场所，具有重要的社会功能，城市治理必须充分考虑这样的社会功能的发挥。六是解决好年轻大学毕业生扎堆大城市问题，随着经济社会快速发展和互联网技术的广泛应用，一批新兴城市正吸引着更多的大学生去工作和定居，如广州、深圳等。出现这些现象，与各城市经济发展水平和就业机会息息相关。新兴城市的经济快速发展、就业机会增多，加上当地有相当不错的公共服务条件，成为年轻人就业和生活之处。老的大城市经济不错，但生活成本高，让年轻人望而却歩。部分新兴城市文体生活丰富多彩，社会文化氛围相对开放，成为年轻人比重最高的城市。城市管理就是要创造条件吸引各类人才，而不仅是简单投资产业。通过改善城市的经济社会环境吸引人才，进而改变城市的经济和社会发展，是政府的责任。一个城市的政府如果只是满足于无法弥补成本的建筑和轨道交通项目，这样的政府是不称职的。城市的政府和各级领导应当更加关注城市居民的健康生活，为居民提供更方便、更舒心、更美好的城市生活。

（作者：国家行政学院决策咨询部副主任、教授、博士生导师）

责任编辑：宋明晏