对加快建设新型法律智库的几点思考

冯玉军

面对日益复杂多变的国内外环境，亟须建设能够适应新挑战新常态新环境的中国特色新型智库，特别是法律智库。充分发挥法律智库的作用，使之成为共同推进依法治国、依法执政、依法行政的研究者、服务者、培育者，为推进国家治理体系和治理能力现代化、实现社会主义法治体系建设目标作出应有贡献。

新型法律智库建设的着眼点

加强中国特色新型法律智库建设，主要应从以下几个方面考虑：

认清智库建设的重大意义。首先，我国全面建成小康社会已进入决胜阶段，破解改革发展稳定难题和应对全球性问题的复杂性艰巨性前所未有，迫切需要大力加强智库建设，以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领科学发展。其次，全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动协商民主广泛多层制度化发展，建立更加成熟更加定型的制度体系，必须充分发挥智库特别是法律智库在治国理政中的重要作用。再次，树立社会主义中国的良好形象，推动中华文化和当代中国价值观念走向世界，迫切需要发挥法律智库在公共外交和文化互鉴中的重要作用。

明确智库建设的目标定位。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）要求，到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍，建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。

严格智库建设的验收标准。《意见》提出：中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。因此，它应当具备以下基本标准：遵守国家法律法规、相对稳定、运作规范的实体性研究机构；特色鲜明、长期关注的决策咨询研究领域及其研究成果；具有一定影响的专业代表性人物和专职研究人员；有保障、可持续的资金来源；多层次的学术交流平台和成果转化渠道；功能完备的信息采集分析系统；健全的治理结构及组织章程；开展国际合作交流的良好条件等。

推进智库体制机制创新。着力搭建结构合理、行动高效的工作机构，保证拥有馆藏丰富、信息及时的资料中心，建立智库成果编辑出版和媒体宣传平台，为政府提供世情、国情与区情的重要信息、决策知识和政策建议，形成服务决策的渠道和品牌。围绕完善和发展中国特色社会主义制度、全面深化改革开放、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，聚焦国家经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设以及外交和国际领域中亟待解决的前沿性、战略性重大问题，强化问题意识，凝练主攻方向，聚合多方资源，力争用相对较短的时间，将智库建设成为新型高端咨政平台。

抓好智库团队建设。逐步形成理论人才和实务专家相结合的工作模式，政策咨询和科学研究相结合的评价办法，老、中、青相结合的人才队伍。鼓励由实务专家、学术带头人、研究骨干和博士研究生按需组合的“专题制”、“小组制”，将智库成员精通领域、研究方向与课题任务统一起来，科学配置研究力量，以老带新，形成师生互动互补、教学相长的良好局面，最终以课题促科研、促内参成果。

建立有效的需求对接机制。一是上门探询找重点，主动与有关机构和目标单位取得联系，探询需求；二是多方征询寻热点，向实践一线的工作机构及其工作人员、人民群众了解迫切需要解决的问题，向媒体征询报道中最关注的问题；三是宏观把握定焦点，预测和把握实际工作的中心，积极参加相关规划的制定和年度计划建议的审读；四是搭建稳定可靠的社会调查平台，建立能够提供个性化、订单式、针对性强的数据案例系统。

法律智库建设和法律风险评估中的问题

目前，在法律智库建设和法律风险评估领域存在的主要问题和挑战是：

法律智库呈现出不顾条件、不计成果的“一窝蜂”建设局面，党政机关、科研机构以及法科院校中的相当一部分，都提出了建设法律智库的方案，除了其中极少数能在财务预算、全职专家、发表平台、工作机制等方面“达标”外，绝大多数都师出无名、短兵少将，属于不够条件硬上的类型。有必要按照《意见》进行筛选评估，去伪存真、去粗取精。

法律风险在政府风险综合评估中没有得到应有的重视。多数地方政府都设有重大决策专家咨询论证部门、机构，聘请各方面专家组成专家咨询论证组，但更多关注的是技术、经济等方面问题，风险评估专家组中少有法学家，法律风险评估更是无从谈起。

目前政府重大决策法律风险评估机制尚不完备，缺乏具有可操作性的程序步骤方法。2010年9月国务院发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求政府规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。在该意见中，虽然合法性评估被列在首位，但在制度建设上法律风险评估机制却迟迟未能建立起来。在环境、经济风险评估有章可循的情况下，合法性评估、社会稳定风险评估还缺乏具有可操作性的程序步骤和方法。

突发公共事件应急措施的法律风险评估经验总结、推广不够。国务院《国家突发公共事件总体应急预案》未将政府应急处理措施的法律风险评估纳入在内。《突发事件应对法》也仅规定政府对可能发生的突发事件进行评估，并未提及、强调对应急措施进行法律风险评估。这就使得在应对突发性公共事件时，有些地方政府和官员的应对措施不符合法律规定，雷人的话屡见不鲜，政府形象受损、公信力降低。多年来，各级政府在针对突发公共事件应急措施法律风险评估的过程中，积累了不少宝贵经验，但未能及时总结、上升为政策法律予以推广。

缺少专业权威独立的法律风险评估机构。目前，有些政府部门在法律风险评估中采取“谁决策，谁评估”的自我评估、内部评估方式，这种评估的实施者与决策的制定者合二为一的做法往往使得风险评估流于形式，不利于吸收外部意见，不能正确反映决策是否符合法治要求，更不能准确评价决策的法治成本。

提高法律专家论证和风险评估质量

建立科学的政府重大决策法律风险评估规范体系，把建立健全政府重大决策和突发公共事件应急措施法律风险评估制度作为各级政府改革和完善决策机制，推进政府决策科学化、民主化的一项重要任务。在立法方面，可以考虑制定《行政程序法》对此详加规定，或者出台单行法规规章。要根据各级政府的实际情况，明确法律风险评估是政府出台重大决策和实施突发公共事件应急措施的必经程序，制定好法律风险评估《实施细则》，建立完备的工作程序，明确步骤，设定方法，使法律风险评估变成一个实实在在的工作过程，真正做到政府重大决策有法可依。此外，要分类制定法律风险评估专项实施办法，比如在企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理等领域，分别制定专项办法，建成配套制度体系。

明确法律风险评估内容。评估内容包括审查决策事项的合法性、有益性和调查群众对决策事项的支持度三个方面。其中，合法性审查包括审查决策的制定主体是否合法；是否超越法定权限；决策者是否违反程序；决策内容是否与法律、法规、规章以及国家、地方其他有关规定相抵触等等。有益性审查是指审查决策事项的实施可能带来的社会效益、经济效益，是否符合群众的当前利益、长远利益等。支持度调查是指以人民群众是否赞成、拥护、满意作为标准，多途径、多渠道广泛征求意见，特别是征求直接利益群体的意见和建议。

独立、公开、可信地推进专家论证。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。

重视突发公共事件应急措施的法律风险评估，推广经验，培养专门人才。要不断积累各地政府部门应对突发性公共事件的经验教训，从中总结出具有普遍性、规律性的方法措施，并将其在全国范围内进行推广与传播，作为评价应对突发性公共事件措施的依据；要培养专门处置突发性公共事件的人才，打造危机公关专家，由这些专家来对应急措施提供建议；通过严格的风险评价，优化应急预案体系，带动应急管理从单纯的突发事件应对向全过程的风险治理转变，使对突发性公共事件应对措施的法律风险评估更能够从大局着眼，建立长效机制。

成立政府重大决策和突发公共事件应急措施的法律风险第三方评估机构。该评估机构的存在有助于打破评估者和决策者于一身的格局，二者分离的最大好处是以评估的系统化、专业化水平来保证决策的科学性，防止公共权力通过决策环节侵蚀公共利益。同时，中立的专家评估意见能正确引导政府行为，尽量避免政府公信力受到损害。

充分发挥相关监督机构、审计部门以及人大代表、政协委员的作用，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度。坚持人民权利本位，在发挥人大立法主导作用的同时，通过座谈、听证、评估、民意调查、聘请立法顾问、公民旁听法案审议、公布法律草案等拓展公民有序参与立法的途径、形式和程序，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿。改革法案审议制度、代表会议制度、会议议程制度，健全立法专家咨询制度，发挥立法工作机构作用，建立和完善公众意见汇集和反馈机制等。除依法需要保密的外，所有地方性法规草案和政府规章草案，都要通过互联网等传媒向社会公布，公开听取社会各方面的意见。

在各级党政机关建立法律决策咨询论证专家库。这样做的意义有两个方面：一是有助于促进行政和公共事务决策工作专业化、职业化、科学化水平的提高。按照党的十八大报告以及十八届五中全会决议的要求，领导干部在领导和带动深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定诸项工作中，必须掌握和善于运用法治思维和法治方式，民主科学决策、严格规范执法，不断培养良好的法律素养，提升党政决策和立法执法工作专业化和职业化水平。二是有助于落实重大决策社会稳定风险评估机制，预防风险，排除隐患。

（作者：中国人民大学法学院教授、国家发展与战略研究院法治研究中心主任）

责任编辑：魏晔玲