经济新常态下政府职能转变的目标和路径

王颖群++于新恒

摘要：经济新常态不仅意味着我国经济发展的条件和环境正在发生诸多重大变化，而且对政府与市场、社会之间的关系提出了新的挑战和要求。新常态下传统的政府施政方式已经越来越难以适应经济社会形势的发展和变化。只有明确政府管理体制改革的目标，建设服务型政府、法治型政府、创新型政府和责任型政府，同时找准转变政府职能的突破口，健全和完善权力清单、负面清单和责任清单制度体系，才能激发市场活力和社会创造力，从而达到适应新常态、引领新常态的战略目的。

关键词：经济新常态；政府职能转变；权力清单制度

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）06-0006-05

随着我国经济进入新常态，经济下行压力持续加大，政府如何更好地履行经济管理职能面临着挑战。党的十八届三中全会提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”这给进一步转变政府职能指明了目标和方向。“十三五”时期，深刻认识政府职能转变的必要性和紧迫性，明确政府职能转变的目标和重点，找准政府职能转变的路径和突破口，对于在全面深化改革的背景下理清政府和市场的关系、激发市场活力和社会创造力从而适应新常态、引领新常态，具有重要的意义和价值。一、经济进入新常态迫切要求政府转变职能

随着国际大环境的变化和国内经济形势的发展，我国已经进入经济新常态。在新常态下，中国经济呈现出一些新的特点。对此，习近平总书记作了高度概括：“一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是要素驱动、投资驱动转向创新驱动。”①这些特点要求我国经济要尽快转变增长方式，调整经济结构，转换发展动力，以实现经济结构的全方位优化升级。

过去，许多地方经济快速发展主要依靠四大增长方式：一是靠低成本出口，二是靠低端产业主导，三是靠拼资源、拼环境，四是靠先富带动后富。②经济新常态下，四大经济增长方式部分失灵，难以继续维持我国经济持续高速增长。首先，随着我国土地、劳动力等要素成本的快速上涨和美国等西方国家“再工业化”浪潮的持续推进，中国制造业岗位开始出现高端回流到美国，低端转移到越南、印度尼西亚、泰国等地的新趋势，中国制造最为依赖的成本优势一去不复返。③低成本出口战略难以为继，随之依靠低端产业主导的经济结构也出现困境。其次，随着一些地方煤炭等资源的大量消耗和生态环境的污染破坏，传统上靠拼资源、拼环境的发展模式也走入死胡同。最后，由于收入分配差距持续拉大，靠先富难以带动后富，保障社会公平正义和全体人民共享

收稿日期：2016-02-26

作者简介：王颖群，女，长春工业大学外国语学院党委副书记，副教授（长春130012）。

于新恒，男，中共吉林省委党校公共管理教研部教授（长春130012）。

改革发展成果面临挑战。

由此可见，传统的增长方式已走到了尽头，而传统的经济增长方式又主要是靠政府支撑起来的，因此，要转变经济增长方式，必须着力转变政府的职能。只有重新界定政府职能范围，确定政府的权力边界，改革行政管理体制和施政方式，将职能转变的出发点和落脚点放到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，才能激发经济的活力和社会的创造力，真正实现让市场在资源配置中发挥决定性作用的全面深化改革目标。

二、经济新常态下转变政府职能的目标和关键

政府职能转变的实质是要求政府革自己的命，削自己的权，去自己的利。推动政府向服务型政府、法治型政府、创新型政府和责任型政府转型，是新常态下转变政府职能的关键目标。

1.从重管理向重服务转变，建设服务型政府

计划经济时期，政府在经济增长中唱主角，通过建立国有企业、制定经济计划并向下级层层下达各项指标任务，依靠要素驱动和投资驱动拉动经济增长。当政府在经济中起主导作用时，企业都围着政府转，政府经济职能的重心就是搞好管理，这种政府属于“经济建设型”政府。市场经济背景下，企业和社会才是经济发展的主要动力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，自然要求政府经济职能的重心转向服务，为企业技术革新和产业转型升级提供支持，为建设统一开放竞争有序的公平市场环境创造条件。这就不能再是企业围着政府转，而是政府要围着企业转，这种政府就是“公共服务型”政府。

所谓服务型政府，是指在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以公民本位、社会本位为指导理念，为社会提供充足而优质的公共物品与服务的现代政府。④从这个定义不难看出，公共服务型政府包括四个要素，即机制、理念、服务方式和途径等。服务型政府建设的基本目标是按照全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。经济新常态倒逼着政府要转换自身的角色和定位，从重管理转向重服务，由主导者转换成保障者，从而为市场竞争建立完善的法律制度体系，为社会公平正义创造良好的环境。

2.从重审批向重监管转变，建设法治型政府

过去，政府管理企业和社会的方式主要就是审批，批钱、批地、批项目。虽然我国已连续6次大幅减少和调整行政审批项目，但是，截止到2012年前，中央和地方还有约1.8万项需要行政审批的项目，其中以地方为多，约1.72万项。⑤部分地方政府以及相关部门的“形放实收”，已经成为改革过程中的一大乱象和重要问题。政府部门审批流程多成了腐败滋生地，很多暗箱操作行为也给企业增加了负担。注重审批的同时，对于监管环节则相对简化或忽视。此外，一些行业资质和项目准入审批特别严，一旦申请后监管就很松。许多干着牟利勾当、扰乱行业秩序的违法企业得不到及时有效的查处，给人民群众的生命财产安全带来了严重损害。

没有健全的市场经济法律制度，就不可能有完善的市场经济体系。真正的市场经济是法治经济，法治政府则是法治经济的保护神。法治政府是现代国家政府存在和行为的基础，是法治的核心。所谓法治政府是指整个政府的设立、变更、运作都是合法化、规范化的，政府由法律产生，由法律控制，依法管理，对法律负责。新一届中央政府从自身改起，把简政放权作为全面深化改革的“当头炮”和开门第一件大事，分批取消和下放行政审批事项，推行工商登记制度改革，已经为各级地方政府从重审批向重监管转变作出了表率。“放”和“管”要同步推进，通过“放”激发社会活力，通过加强事中事后监管扭转监管不力、监管不到位的局面。从重审批向重监管转变，要求我们必须建立法治政府，坚持依法行政。要按照党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，强化运用法治的思维、手段和方式调节经济运行、管理社会事务，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，深化行政执法体制改革，推动规范文明执法。努力创造“让政府法无授权不可为、法定职责必须为，让社会法人法无禁止皆可为”的生动局面。

3.从传统观念和施政方式向新理念、新方式转变，建设创新型政府

思想观念的落后是最大的落后，观念的落后必然导致行为的落伍。长期以来，一些政府机关工作人员由于公仆意识、责任意识和服务意识欠缺，办事拖拉、工作推诿、纪律涣散、服务态度差的问题时有发生，权力崇拜、滥用、寻租问题也较为突出。不少领导干部至今习惯于听汇报、拍脑袋作决策，靠开会布置任务执行。个别领导干部追求形式、不重实效，图虚名、务虚功，工作抓落实力度不够，“政绩工程”“形象工程”没有从根本上得到杜绝。这些都严重影响了改革措施的执行力，降低了政府的公信力。

要从根本上转变政府部门一些领导干部和工作人员的传统观念和施政方式，必须积极建设创新型政府。创新型政府是指政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段，随时破除僵化的和不合时宜的观念和制度，能够及时适应社会经济环境的新变化和人民群众的新需求的政府。经济进入新常态要求领导干部要有新状态。各级领导干部要深刻领会党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，把思想和行动统一到新的发展理念上来。同时，要用好互联网和大数据等现代施政工具，为公共决策、行政管理和社会服务提供技术支撑，努力提高治理能力的现代化水平。

4.从重权力向重责任转变，建设责任型政府

一段时间以来，一些政府部门的个别领导干部一心只想揽权用权，不想干事更不想承担责任，有法不依、滥用权力、以权谋私、违法越权现象普遍存在。这些都是典型的重权力、轻责任的表现，与经济新常态的要求是格格不入的。习近平总书记曾多次批评一些地方领导干部在改革中出现的“为官不为”“为官乱为”和以权谋私、假公济私等问题，并告诫党员领导干部要牢记“奢靡之始，危亡之渐”的历史教训。要从根本上解决上述问题，必须在全面深化改革的背景下，推动政府从重权力向重责任转变，建设责任型政府。

所谓责任型政府是指由民众直接或间接选举的政府，受民众的委托成为权力的执行者，政府必须在法律许可的范围内承担道义上的、政治上的、法律上的责任，必须接受来自内外部的监督以保证责任的实现。责任型政府要实现权力和责任的统一，做到“执法有保障，有权必有责，违法受追究，侵权须赔偿”。责任型政府的核心特征是责任政治。从广义上讲，责任政治是指人民能够控制公共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，从而促其直接或间接地对人民负责的政治形式。责任型政府的内涵包括四个要素：责任主体、责任内容、责任受体和责任机制，四者有机构成责任政府理论体系的重要内容，指导责任型政府建设的实践。在行政管理体制改革深入推进的背景下，各级领导干部一定要深刻认识政府的职责和义务，做勇于负责、敢于担当的人民公仆，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

三、深化政府职能转变的路径和突破口

经济新常态对政府职能转变的要求是具体的、迫切的，实现这一目标关键是要抓准牵动全局的突破口——建立和推行权力清单制度。党的十八届三中全会在总结多年改革实践经验的基础上，提出必须建立权力清单制度体系，制定权力清单、负面清单和责任清单三张清单，将具体文本公诸于众并接受社会的监督，形成常态化的制度。三张清单分别从限制政府权力、赋予市场自由、减少微观干预、打造阳光政务、强化政府责任等五个维度，搭建了政府全面履行职能的制度架构。

制定权力清单、责任清单和负面清单制度是确权、清权和放权的界碑与路标，是依法行政的重要环节，是政府职能转变过程中一次革命性的飞跃。它第一次从根本上改变了权力和责任相分离的状态，使二者有机结合起来，并行不悖。对于保证市场在资源配置中起决定性作用，调动市场主体和人民群众的积极性；对于划清政府权责边界，把权力关进制度的笼子里，具有极其重大的意义。

1.建立和落实权力清单

所谓权力清单是指将行政主体的行政权力运用行政法手段对其类型加以列举、概括的具体文本。⑥顾名思义，权力清单就是详细规定权力究竟应该干什么、不能干什么等，它为厘清权力的边界和提高行政效能奠定了坚实的基础。推行权力清单具有重要意义。一是有利于提高行政效能。权力清单进一步明确了行政机关的职责和权力，可以有效消除部门之间的推诿扯皮现象。二是有利于防止滥用权力。权力清单明确规范了行政机关执法行为的内涵和外延，可以有效避免行政不作为、乱作为和滥用执法权现象的发生。三是有利于公众对政府部门行政执法行为进行有效的监督。权力清单的推行使政府明确究竟应该做什么，并做到“法无授权不可为”，从源头上堵住任性的权力、扩张的权力、假公济私的权力的出口，使权力逐步受到应有的限制。

当前，要制定和落实好权力清单应着重抓好以下两个环节。第一，以相关法律法规为依据，全面梳理政府部门的权力。遵照“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则，根据法律法规规定、涉及事项的重要程度、是否涉及联合执法来划分权力边界，明确职责主体。地方各级政府职能部门要在公众参与下，对行使的直接行政职权分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。第二，积极吸纳社会公众参与权力清单的制定。权力清单的制定和落实都离不开社会公众的参与，要加大宣传力度，认真吸纳社会公众的意见和建议，不断完善权力清单，以保证权力清单制定的科学性和权威性。此外，制定权力清单还要防止陷入误区。一是防止以条款代替条规，把权力清单制度变成办事指南。二是防止把政府部门清单汇总作为政府清单目录，忽略政府部门独享权力的清单。⑦三是防止以实体法依据取代对权力运行的指导。必须总结权力类型的共性，规范权力运行的程序轨道。

2.建立和完善负面清单

负面清单制度起源于国际经贸往来活动中，是市场准入管理制度的一种模式。负面清单通过列出禁止或限制投资的目录，用法律约束政府权力，可以有效压缩政府在外商投资准入中的“剩余决定权”。党的十八届三中全会提出，要实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推行负面清单制度已经成为激发市场活力、改进政府与市场关系、推进改革进程的重要着力点。我国对负面清单这一概念和模式不是简单地引入，而是进行了扩充，不仅要对外资实行负面清单管理模式，对内资同样要实行负面清单管理模式。⑧负面清单的实质是政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务，清单之外的行业、领域各类市场主体皆可依法平等进入，这十分有利于为企业消除隐形壁垒，放宽市场准入。同时，统一的市场准入制度将给民间资本创造更多的投资渠道，提供更广阔的发展空间。

当前，制定和落实负面清单应注意以下几个方面的问题。第一，准确把握负面清单的内涵。负面清单调整的是市场准入关系，反映的是背后的法律法规条款，市场主体可以通过负面清单明确进入市场时需满足的法律法规和权利义务，决定进入与否。第二，科学确定负面清单的制定标准。制定负面清单条目的标准是，只要不影响国家安全、生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益，不属于法律法规限制和禁止的其他领域，政府就不得限制市场主体进入，以建立公平开放透明的市场规则，建设法治化的营商环境。第三，全面“整理”负面清单。理清负面清单与现有相关管理制度的关系，是制定和推行负面清单的基础。负面清单不同于正面清单，不是“编制”出来的，而是遵循国民待遇或最惠国待遇的原则，在对现行法律、法规全面“整理”的基础上，依据有关市场准入和管制的授权性规定而形成的。它不仅要依托整个国家法律体系，还要依据国际法。⑨负面清单一旦形成，要及时在政府网站等载体公布，以便接受社会公众监督。

3.推进和落实责任清单

所谓责任清单，是指各级政府在全面摸清正在实施的行政审批事项的基础上建立的政府责任制度，包括“职责清单”和“追责清单”，目的是真正做到“法定职责必须为”。责任清单虽然产生于权力清单之后，但不是为了对应权力清单而产生的，而是从政府各部门的职能推导出来的。责任清单规范了政府的监管责任，明确了监管范围，是约束政府施政、用权的预警雷达。推行责任清单的意义体现在以下几个方面。一是责任清单的制定将权责统一的原则落到了实处。有权必有责，权力和责任、义务是对等的。权力之所以不受约束，出现种种乱象，归根到底在于没有建立与权力相适应的责任追究体系。只依赖掌权者的觉悟良心是远远不够的，只有制定责任清单才是对症下药。二是责任清单有利于社会公众对政府的监督。责任清单针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属，确定具体责任承担者，政府再想不作为或乱作为就很难逃脱公众的视野。三是有利于惩戒“脱单者”。责任清单做到责罚措施具体化、责罚处理严格化，形成全方位、经常化的监督和责任追究机制，将责任义务与手中的权力有机结合起来。

当前，制定和落实好政府责任清单，应该注意以下几个方面的问题。第一，编制好“职责清单”。政府部门责任清单编制过程中，要按照权责法定、问题导向、公开透明、违法必究的原则，重点明确部门履职范围，理顺职责关系，划清职责边界，明确责任分工。第二，编制好“追责清单”。“追责清单”是权力清单和职责清单的延伸，强调的是“什么人因什么行为应当承担怎样的后果”，以及该如何追究相关部门及人员的责任。要按照“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的原则编制追责清单，对行政不作为、乱作为，失职渎职等违法违纪行为，依法依规严格问责，同时围绕责任结果编制清单，用以明确追责对象和责罚标准。第三，完善责任清单的法理依据，使责任清单法治化。可以考虑整合完善现有的地方性、条例性规章制度，出台一部全国性的公共决策责任追究法律，用以指导公共决策责任追究相关制度机制的设计与运行。第四，建立健全执行责任清单和追责清单的组织机构。从我国的实际出发，需要建立一个相对独立的执行机构，以保证责任清单制度的顺利执行。可以借鉴英美等国的监察官制度及监督专员制度，提升我国现有监察部门的独立性和专业化水平，把该机构的行政监督职能与清单管理的责任追究职能融合起来，从而使公共决策问责由纯粹的后程控制转化为全程化、常态化控制。⑩

注释

①习近平：《谋求持久发展共筑亚太梦想——在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲》，《人民日报》2014年11月10日。②汪玉凯：《如何建设一个公平正义廉洁有为的政府》，人民出版社，2004年，第142页。③郎咸平、孙晋：《中国经济到了最危险的边缘》，东方出版社，2010年，第30—31页。④张启阳：《促进东北经济全面振兴》，《金融时报》2014年11月24日。⑤参见定军：《国务院再调整取消314项行政审批1.8万项行政项目仍要审批行政程序法待出》，《21世纪经济报道》2012年10月10日。⑥苏艺：《论行政权力清单的本质属性与实践检验》，《行政科学论坛》2015年第4期。⑦罗雅苍：《权力清单制度的理论与实践》，《中国行政管理》2015年第6期。⑧郭冠男、谢海燕：《制定和实施负面清单制度必须理清的重大关系》，《中国行政管理》2015年10期。⑨后向东：《如何理解“负面清单”制度》，《学习时报》2016年3月17日。⑩刘召：《责任追究应引入“清单制”》，《学习时报》2015年5月11日。

责任编辑：浩淼文刀

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