浅谈收费公路对经济发展的影响

王波

在我国政府公路建设资金十分短缺的情况下，收费公路在融资建设和改造全国公路网中发挥了重大作用。据资料统计，20多年来，收费公路筹集的公路建设资金超过10000亿元，占同期公路建设总投资的60%。正是收费公路对我国公路建设投资的巨大保障作用，我国公路交通只用了不到20年的时间，就走过了发达国家一般需要40年才能完成的发展历程。

一、收费公路对我国经济发展的影响

1.改善路网规模及等级结构

收费公路政策充分调动了地方政府在公路建设中的积极性，使二级公路建设和改造速度加快，全国公路网结构因此得到极大改善。收费公路二十年的发展使得增加的高等级公路占目前高等级公路总里程的95%。二级公路由不足2万公里，发展到26.27万公里，占公路总里程7.6%。二级及二级以上高等级公路达到35.33万公里，占公路总里程的比重由2%上升到10.2%。

2.创造巨大的社会经济效益

收费公路都是公路网中的重要路段，大多数公路经过新建或者改造为高等级公路后，其带来的社会效益比一般公路基础设施更为突出。高等级公路的社会效益包括直接效益和间接效益。直接效益指运输成本降低、运输时间节约、行车里程缩短、诱增交通、交通事故和货损减少及老路交通状况改善而产生的效益，这部分效益可以货币形式计算。间接效益主要包括因收费公路建设给沿线周边地区经济发展带来的国土增值、就业机会增加以及促进其它运输方式提高效率和服务水平等，这部分效益是社会效益的主体。收费公路推动公路建设、改善路网，给社会带来的巨大经济效益，已远远超过收费公路本身。根据测算，收费公路建设改善了路网，使得我国路网的通行能力由2426辆/日提高到2658辆/日，平均车速由33公里/小时提高到35公里/小时，节约汽车运输成本13.4元/百车公里，产生的直接经济效益每年大约900亿元。

二、我国收费公路的完善措施

1.控制并逐步取消政府还贷公路

目前，政府还贷型收费公路约占我国收费公路总量的70%以上，收费公路规模过度膨胀即源自于此。 所以，对政府还贷公路应进行缩量控制，逐步减少，最终取消。即从完善法律法规、改革收费公路现行经营管理体制入手，分清政府与市场的责任，改革收费公路“双轨制”，逐步取消政府还贷公路。按照公路基础设施公益性要求，发挥政府在公路建设发展中的主导作用，政府完全退出盈利性、竞争性公路投资领域。通过税收、行政规费形成的财政性资金，加大财政资金投入免费公路建设，承担普遍服务义务，为全体公民提供更多的免费公路公共产品。二是鼓励优先发展经营性收费公路，逐步弱化政府还贷型收费公路。

2.加强收费公路资金监管

为了加强收费公路管理，应当依据《收费公路管理条例》，采取如下的政策措施：（1）制定实施《收费公路车辆通行费管理办法》。对收费公路的设置条件、投资回报、管理费用、运营成本核算、收费年限、平均车流量测定、集资贷款利率和平均利润率的计算、车辆通行费计费方式、制定或调整收费标准的办法和程序、还贷比例等作出详尽、可操作性的规定，依法监管，减少政府监管的盲目性和随意性，把收费公路资金监管纳入规范化、法制化的轨道。（2）实行收费公路年度必审制度，加强政府还贷公路透明化监督。对收费公路实行年度交叉审计，按下管一级的原则，由国家审计署和交通部联合组织，对地方政府还贷公路项目每年的收支情况，进行省与省之间交叉审计，逐年认定每个项目的贷款余额。对现行不符合收费公路设置条件的收费站点和收费期限已满或已经偿清贷款本息并取得合理回报的收费公路，一律无条件撤消。对车流量小、在批准的收费年限内根本无法偿还集资贷款的政府还贷收费公路，也要撤消收费站点。对经营性收费公路要严格按照经批准的收费期限执行，不得随意延长收费年限。

3.科学制定收费公路总量控制规划

我国公路建设与资金不足的矛盾依然突出，单靠政府财政投入无法解决这一问题。这就意味着，收费公路规模在现有基础上还会继续增加。在现阶段，合理控制收费公路发展速度和总体规模，控制收费公路总规模增长幅度逐步递减，使收费公路数量维持在一个合理水平上是十分必要的。首先，科学地制定公路发展规划。我国现有公路基础设施的规模和水平还不能很好地适应社会经济发展要求，需要加快发展，但也不能过分强调速度，把本应在二、三十年完成的目标提前到短期内实现也不现实。如果过分超前，不仅会造成公路建设资金缺口扩大，收费公路增多，公路使用者负担加重，而且还会造成路网投资结构失衡和社会效益大幅下降。其次，科学地测算未来公路建设资金。根据国家对公路建设与需要的可能，测算未来各时期政府公路建设资金来源总额，包括社会资金、银行贷款、国外资金及交通量大小，并与同时期公路发展长远规划目标所需养护和建设费用进行对比，以估算建设资金缺口，对拟采取的不同方案和政策进行经济比较与分析，以确定可能需要建设的收费公路类型及其规模。

4.实行收费公路区域差别化政策

目前，我国区域收费公路发展极不平衡，东、中、西部地区对“贷款修路、收费还贷”政策的利用程度存在较大差异，收费公路政策实施效果不尽相同，收费公路的发展空间和潜力也各不一样。因此，全国不宜采用统一的收费公路政策目标和设置条件，而应以区域经济协调发展为前提，调整中央政府投资政策，对东、中、西部三个经济区域实行不同的公路建设和公路收费政策。通过这些措施来实现统筹区域公路交通协调发展，缩小地区差别的目标。在东部，公路收费对交通量虽有一定的影响，但公路用户具有一定的经济承受能力，可以继续施行“贷款修路、收费还贷”政策，适当发展收费公路。政府的公路建设资金应主要投向普通公路，以彻底消除普通公路收费现象。东部适度发展经营性收费公路，有利于加快公路建设和提高区域经济的交通网络基础设施水平。中西部地区特别是西部地区，目前还处于工业化发展时期，经济发展相对滞后，人口密度较小，继续执行“贷款修路，收费还贷”政策，可减轻中西部地区的政府财政负担。在有选择地发展收费高速公路和一级公路同时，在一定时期内仍可适度发展二级收费公路，国家对中西部地区的收费公路提供政策和资金的双向支持。但是，中西部地区发展新的二级收费公路应为政府还贷型公路，并要以效益和管理并重，二级收费公路的设置权限收回到省一级交通主管部门，实行“统贷统还”的筹资和管理方式。

总之，公路是国民经济重要的基础设施，其发展规模和水平对社会经济发展起着基础性的支配作用。在过去的几十多年中，收费公路对我国公路建设发挥了举足轻重的支撑作用。我国实现公路现代化进程中，收费公路仍将扮演重要角色。