城乡一体化进程中的农村公共服务供给创新研究

魏丹丹 康维波

[摘 要]改进农村公共服务供给，是党和国家中长期发展战略目标之一，也是政府推进城乡发展一体化建设的工作重点。在分析农村公共服务供给的总量不足、结构失衡、供需不对口、效率低下等问题的基础上，从农村公共服务供给的资金投入、供给均衡化、决策方式以及供给模式四个方面，提出创新对策，探讨符合我国现阶段需求的农村公共服务供给的方式和机制，以为创新农村公共服务供给提供思路和借鉴。

[关键词]城乡一体化；农村；公共服务供给；创新

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）06 — 0099 — 03

2015年4月30日，中共中央政治局就健全城乡发展一体化体制机制进行第二十二次集体学习，总书记习近平在主持学习时强调，“加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是农村贫困地区。我们一定要抓紧工作、加大投入，特别是要在破解城乡二元结构和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。”由此可见，加快统筹城乡公共产品供给，切实解决农村公共产品短缺问题，已成为统筹城乡发展的重大课题。而作为处在转型时期的公共部门，如何处理好城乡一体化进程中的农村公共服务供给问题，无疑是政府各部门工作的重点及难点。近年来，伴随着城乡一体化进程的加速，我国着力改善民生，加快农村公共服务体系的建设，大幅度地增加了农村公共服务供给的投入，基本上满足了村民的生活需要；但由于长期以来，在公共服务供给上，由于城乡二元体制的制约以及大量制度欠账的长期积累，农村相比城市仍然存在着较大差距，在资源分配和利用上依然存在一些深层次的问题。

一、当前农村公共服务供给存在的主要问题

（一）农村公共服务供给总量相对不足

农村公共产品与服务存在供给不足的问题，在我国长期没有得到有效解决。一方面，财政支农力度相对不足。通过查阅中国统计年鉴数据库得知，2010至2013年财政支农支出占财政总支出的比重分别是9.05%、9.10%、9.50%和9.52%，政府供给规模相对不足，从1980年以来，其比重最高才占9.67%，在这一比重多年来不超过10%的事实背后，凸显的则是我国财政支农力度的薄弱。另一方面，与城市相比，供给总量相对不足。虽然近来投入不足的问题有所改善，但相对于人民日益增长的需求，目前的农村公共服务供给与城市相比，仍存有很大差距。特别是在城乡之间基础设施供给普及率、城乡之间义务教育的经费投入与办学条件和师资质量、城乡医疗卫生服务水平以及社会保障和科技投入供给等方面尤为突出。

（二）农村公共服务供给结构不均衡

首先，“软”公共服务与“硬”公共服务供给非均衡。这里“软”公共服务与“硬”公共服务亦可代表“政绩类”与“非政绩类”公共服务。作为农村公共服务最重要的供给主体的基层政府，更乐意提供“硬”公共服务，而对一些“软”公共服务，地方政府往往缺乏积极性，造成供给缺位。其次，地区间横向供给水平不均衡。就目前我国农村公共服务地区之间的供给现状来看，其供给水平存有较大差异。主要表现在市场经济发达地区，政府提供的公共服务相对较多；而资源条件相对落后的农村地区，公共服务供给呈现短缺的现象。这些都充分表明我国农村公共服务供给非均衡问题成为当前城乡一体化发展的主要“瓶颈”之一。

（三）农村公共服务供给与农民的需求偏好不匹配

在政府单一的供给体制下，由于地方政府部门的决策者主要是根据政绩和利益的需要，而忽视农民的真正需求与选择，利用掌握公共资源的权力做出利己的公共品供给决策。在现实中，一些见效快、易出政绩的短期“硬性”公共产品的生产与供给则受到政府的偏爱，而对科技推广、公共卫生医疗、义务教育以及相应的制度安排等“软性”公共服务缺乏积极性，以至于农村公共服务供给与农民对农村公共服务的需求不匹配。供给过剩和部分短缺现象并存，这种不匹配不但挤占了有限的财政资源，而且加剧了农村公共服务供求矛盾，影响了农民的生活和农村的发展。〔1〕

（四）农村公共服务供给效率低

这里的效率低下主要包括服务供给配置效率低和管理效率低。一方面，地方各级政府作为提供农村公共服务的唯一供给主体，依据公共选择理论，供给主体不可避免地会产生供给决策的偏差现象，不仅影响资源有效配置，更导致农村公共服务供需脱节，难以满足农民真正的服务需求，服务供给效率低下；另一方面，单一的供给体制使得农村公共服务缺乏竞争性，同时又缺乏对供给主体的问责，亦是造成工作效率低下、服务质量低及官员腐败的重要原因之一。供给效率低下，不仅严重损害了农民的切身利益，更会降低农民对政府公共服务的期望，导致政府的“信任赤字”，极大地损害了政府的公信力。

二、当前农村公共服务供给问题剖析

（一）资金筹措机制不完善，资金使用与管理不到位

就供给资金不足方面，究其原因，主要是由于以下几个方面引起，一是资金筹措机制不完善。目前我国大量的公共产品和公共服务投资主要依靠财政投入，这显然是不可持续的。由于资金投入渠道的过于单一，必然会造成投入不足问题的产生；二是资金使用与监管机制不完善。有限公共财政的约束，政府其城市偏好必然导致农村基本公共服务的落后。再者，很多基层干部由于自身素质不够，无法充分利用有限的资源给当地村民带来最大的实惠，部分村干部，把有限的财政拨款主要用做“三公经费”，形成了一种在上级面前粉饰太平，营造一种夜不闭户，路不拾遗的表象。而由普选产生的村委会属于基层自治机构，往往缺乏来自上级和村民的监管，村民自治也就沦为了村官自治，形成了村民治不了、乡镇管不了、纪委不愿管、上级不来管的现状。

（二）城乡二元体制的制约，财政收入分配体制不合理

新中国成立初期的工业和城市优先发展的非均衡战略而形成与城乡政策有别的二元供给格局，使得城市公有制单位和公共财政较强的持续供给能力与农村集体经济组织财力的羸弱形成了鲜明的对照，进而导致城乡公共服务水平的巨大差距，可以说我国实行城乡分割的公共服务供给制度是导致区域差距，特别是城乡差距过大的直接原因之一。另外，由于中国经济发展的不平衡和财政税收体制的不合理，不仅中央政府与地方政府间存在纵向财政收入的不平等，各地方间也存在横向财政收入的不平等。〔2〕这也是导致公共服务非均衡的重要原因之一。而当前地方的财权与事权亦不匹配，使得地方政府偏好于利于自身晋升激励的任务，不执行“软”公共服务，又造成了结构不匹配，形成了结构非均衡供给格局。

（三）供给决策机制不合理，农民需求表达渠道不畅通

我国农村公共服务供给一直延续着人民公社时期形成的“自上而下”的决策机制。“这种自上而下的决策程序，极容易导致制度外公共产品的供给脱离农民的实际需求，尤其是导致供给过度”。〔3〕其实质和根源在于缺少来自于农村社区居民的非正式途径在决策信息沟通中的作用发挥，即缺少农村社区居民公共产品需求意愿的真实表达。根据公共产品的相关理论，公共产品供给决策的制度安排最佳模式是“以手投票”的公共选择机制或“以足投票”的蒂鲍特模型的制度安排，以此来实现决策的帕累托最优，而在实际工作中，其供给决策选择并非广大农民公共选择的结果。到底还是民主决策沟通机制的不完善导致，供给缺少市场竞争机制的配置，农民也缺乏相应的话语权，只有被动地接受根据政府需求偏好提供的公共产品。

（四）供给模式较单一，竞争和监管机制不完善

首先，公共服务供给模式较单一。由于公共服务具有收益的非排他性、消费的非竞争性以及外部性等特征，致使市场不愿提供，而目前我国的第三部门供给能力也相对较弱，因此，我国的公共服务供给的提供主体依然是单一的政府。政府的能力也是有限的，再加之政府供给的偏好性无疑是造成农村公共服务供给效率低下的根本原因。其次，在政府的单一供给体制下，由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，亦缺乏企业管理的理念，没有较好的激励机制，以至于供给的低效率。再次，造成农村公共服务供给效率低下还归因于监管部门的“无力”与“缺位”。主要体现在以下两个方面：一是对供给情况缺乏督检，出现情况后互相推诿，未能从实质上解决和有效履行监管职责；二是公共服务供给监管主体单一。

三、农村公共服务供给创新探究

（一）创新农村公共服务供给投入机制，完善供给资金的监督管理

首先，要创新资金筹措机制。农村社区公共产品供给筹资制度创新的实质就是根据实际动员多方力量共同提供公共产品。〔4〕按照“财政保障一块、银行借贷一块、企业投入一块、社会筹集一块”的思路，加快构建政府主导、市场运作、社会参与的多元化融资格局，着力破解融资难题。一要进一步完善公共财政体制，加大对城乡基础设施及公共服务的投入力度，尤其要加大农村公共服务供给的财政配套的投入。二要充分发挥市场机制作用，探索建立以城市优质资产为载体的融资平台，强化招商引资，全面拓宽融资渠道。鼓励、支持金融机构对农户参与公共服务的项目发放小额信贷。三要制定一些优惠政策，建立农民参与公共服务供给的社会融资机制，广泛吸引民间资本投入公共服务项目。其次，完善支农资金的监督管理。一要建立财政支农资金使用的监督考核制度，明确资金的使用范围，要求地方政府做到专款专用，确保各级财政逐年加大对农村和农业的投入；二要积极发挥农民这一供给标的团体的监督作用，坚持以人为本的执政理念，进一步深化落实政务公开、村务公开和财务公开；三要充分发挥基层人大的监督审议作用，增强人大的公共事务管理质询权，强化人大问责力度。

（二）深化农村公共服务供给改革，统筹城乡公共服务供给均衡化

对于深化农村公共服务供给改革，总的来说，目前的重点包括以下几个方面，首先，要转变公共服务供给观念。改变重城镇、轻农村的基本建设投资体制，把加强“三农”工作作为统筹城乡发展的基本着眼点和立足点，全面落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，统筹城乡规划布局，加快建立以城带乡长效机制，实现城乡的共同发展和繁荣。其次，要逐步破除城乡二元体制。坚持以改革为动力，推动城乡利益关系格局的再造，加快推进户籍制度改革，特别是剥离户籍制度背后的公共服务不平等的内容，从而实现公共服务的城乡均等化，推进城乡一体化发展〔5〕。再次，要加大对基层财政转移支付的力度。根据城乡之间、地区之间公共服务和财力的差距，逐步调整转移支付结构，实现政府间财政能力的大致均等，以确保国家财政的责权在城乡之间、地区之间公平合理分配。最后，要合理分配地方政府的财权与事权。重构基层政府公共服务财权与事权的匹配，重构激励与约束地方政府行为的激励与约束机制，为形成公共服务供给结构均衡供给局面提供基础和保障。

（三）创新农村公共服务供给决策机制，鼓励与引导农民参与决策

要提供合格的公共服务，关键取决于所有关键利益相关者之间的信息流动。〔6〕一是要以民众需求为导向。政府供给农村公共服务其出发点与落脚点无疑都是为了提高农民福利水平，而只有农民才真正了解自己需要怎样的公共服务，这也就意味着政府必须科学的获知农民的真正需求，以提高供给的需求针对性，体现“以人为本”的科学发展观。二是要拓宽民意表达渠道，给予农民话语权，充分调动农民的积极性，让农民以理性合法的形式表达需求并维护自身的合法权益，这是公共服务决策能真正有效的前提条件。三是要积极鼓励与引导农民参与决策。农民通过自主和自助的方式，参与公共服务的决策和生产过程，在供给形式上更能引导农民表达需求，也要求政府对农民的多元化需求做出更快的回应，这是充分体现农民意愿的平台。四是要建立有效的偏好显示机制。为保证政府提供的公共服务符合农民意愿，建立有效的偏好显示机制显然很重要，充分发挥非正式途径在决策信息沟通中的作用，以确保供给决策能真正适应农民的真正需求。

（四）创新农村公共服务供给效率机制，切实强化社会合力

提高农村公共服务效率供给需从两方面着手，一方面要求公共服务供给主体和方式的多元化，实现公共服务总量增长和效率提高；另一方面则要加强农村公共服务供给监管机制，以防止政府卸责。首先，要促进农村公共服务供给主体多元化。其最优路径则是强化政府和社会资本合作模式，以汇聚社会力量增加公共服务供给。加快推广运用雷蒙特、萨瓦斯等人创立和倡导公共产品供给PPP模式（Public-Private-Partnership），则要求政府与私营部门间建立长期合作伙伴关系，私营部门根据公共项目的预期收益及政府的扶持力度进行融资和运营，而政府依托私营部门的创业精神、民营资本及运作能力来提高公共产品的供给效率。〔7〕这对于吸引社会资本，拓宽融资渠道，建立规范多元可持续的投入机制，进一步提升农村公共服务水平具有重要的现实意义。其次，创新农村公共服务供给监管机制。其关键点在于监管效率的提高，这与监管主体的选择和监管制度的完善有着直接的关系。依据多中心治理理论，在农村公共服务的监管中设置多元监管主体，引入多元竞争机制，以实现有效的监督管理。依循“政府监管为主导、多方参与为保障”的创新路径，形成政府公共部门、供给对象、多元社会主体等多方力量的有机结合和互为支撑的“三位一体”监管格局，同时要把供给受益者——农民参与管理作为制度创新的保障，注重引入民间组织的力量，让他们在服务供给中充分发挥基础性作用，实现“三位一体”的相互协调、合作与发展，形成良性互动的多元监管机制。

我们必须意识到，改善农村公共服务供给以加速城乡一体化进程是一个长期的动态过程，是随着社会经济的发展和制度的日臻完善而逐步实现的，不能毕其功于一役；同时，农村公共服务供给又具有系统性和复杂性的特点，这又要求我们只有在充分认知农村公共服务供给存在问题的根源的前提下，多维协同，多措并举，即将各项配套改革同步推进，才能取得质的突破。

〔参 考 文 献〕

〔1〕许莉.中国农村公共产品政府供给研究〔M〕.北京：经济管理出版社，2014：57.

〔2〕吕新发.农村基本公共服务制度创新——基于均等化目标下的研究〔M〕.北京：光明日报出版社，2012：187.

〔3〕叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革〔J〕.经济研究，1997，（06）：60.

〔4〕邸焕双.创新与重构-新农村建设背景下的农村社区公共产品供给制度分析〔D〕.吉林大学，2014.

〔5〕胡志平.非均衡走向均衡：农村公共服务供给的政治经济学〔M〕.北京：法律出版社，2012：182.

〔6〕世界银行.改善农村公共服务〔M〕.北京：中信出版社，2008：66.

〔7〕E.S.Savas.Privatization and Public-Private Partner

ships〔M〕.New York： Original Published by Seven Bridge，2000：44-62.〔责任编辑：孙玉婷〕