国家建设理论视野中的地方政府权力重构问题分析

刘晓杰

[摘 要]在国家建设理论视野中，地方政府权力配置问题突出，通过分析地方政府权力构建的影响因素：国家结构形式、中央与地方关系、历史传统等，运用国家建设理论对地方政府权力重构进行规范性分析，提出重新配置地方政府权力的构想，从而使地方政府权力得到更为有效的发挥，推动尽快实现国家治理现代化。

[关键词]国家建设理论；地方政府；权力重构

[中图分类号]D035.5 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）06 — 0043 — 03

在我国，地方政府权力对于国民经济发展、政治局势稳定乃至民主制度运行有着千丝万缕的联系。新常态下中共中央提出实现“国家治理现代化”的目标，既契合了实际国情，又回应了人民关切，为我国地方政府权力建构提出了新的目标任务。基于国家建设理论的视角，探讨如何合理配置、正确行使政府权力，如何有效化解政府失灵、市场不健全等问题，已成为了一个备受关注的话题。

一、地方政府权力建构的影响因素

地方政府的权力是由国家权力机关亦或上级政府通过一定法律程序授予。地方政府据此管理地方性事务、行使政府职能，实现地方经济社会发展目标和政治目的。影响我国地方政府权力建构的因素，主要有三个。

（一）国家结构形式

国家结构形式是指国家的整体和组成国家整体的部分之间的关系，一般情况下指的是中央和地方之间的相互关系。我国的国家结构形式是单一制中央集权制，权力集中于中央手里，中央授予地方一定的权力，地方服务于中央。全国和地方人大及其常务委员会的立法授权是地方政府权力的来源。这种权力来源既符合我国现实需要，又具有一定特色。

（二）中央与地方关系

改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义。改革开放前是传统计划经济体制，改革开放后开始向市场经济体制转换。我国中央政府和地方政府间的关系也在改革开放前后呈现出了不同。建国至改革开放前，我国中央与地方关系虽历经变化，但始终处于集权—分权—再集权—再分权的怪圈里，经常陷入“一统就死，一分就乱”的两难境地。1976年以后的政权管理呈现出中央集权与分权的交替发展〔1〕，但在如何有效划分中央与地方权责的问题上，并没有形成一致的看法。改革开放以来，中央与地方关系开始出现新的变化。在限定的体制内行政性放权，引发了中国社会权力关系的深刻变化〔2〕。随着改革开放的深入，中央与地方权力分配问题也逐渐达成了一定的共识，如把中央政府的权威维护好、中央与地方要权责一致等。目前，我国中央与地方的事权划分正朝着优化、科学的格局迈进。

（三）历史传统

我国自古以来就是中央集权的国家，权力牢牢掌握在中央手中，地方政府完全没有自主权。新中国成立前，中央下放地方权力从不设置依据，全然依靠中央决策者的主观臆断，随意授权和收权，这很容易致使地方政府治理出现问题。新中国建国后，建立实行了中国共产党领导下的多党政治协商制度，既保证了一定的中央集权，又确保了适当的分权。集权和分权均具有两面性，只有科学分配，才能使中央和地方政府的权力都得到合理高效的发挥。

二、国家建设理论对地方政府权力重构的指导意义

（一）国家建设理论的基本内容

国家建设理论从狭义的角度上来说就是国家政权建设理论。国家政权建设是国家各级政权机构的建立和完善，国家权力向社会各类组织扩张，调整政府、市场与社会三者之间的关系，完成国家的现代化建设。查尔斯·蒂利曾提出国家政权建设主要表现在，国家政权的官僚化与理性化、政权的渗透性和分化以及对下层控制的加强〔3〕。对于国家建设理论，国家是在政治和经济过程中拥有自主性和能力的实践者，政府权力的合理运行需要国家的宏观调控。

（二）国家建设理论下地方政府权力建构的规范分析

国家建设的本质在于起到规范与引导作用，让不同社会主体在国家建设和社会发展中的发挥应有的作用，国家要保留传统的管理职能，同时更加强调服务职能，管理和服务要充分结合〔4〕。然而，地方政府权力在实际生活中并未完全体现出权力的价值及社会效益，只注重了短期增长效益的公共投资，而忽略了关系民生的公共服务供给。改变当前的这种局面，应是地方政府的主要着眼点。

一是合理分开地方政府的决策权与执行权。地方政府的权力是由国家权力机关或者上级政府按照一定的法律依据授予的，拥有决策、执行和监督权，这三者权力不仅相互制约，还相互协调。理清地方政府职责关系，优化政府组织结构，完善运行机制，需要地方政府决策权与执行权的适当分离。决策权、执行权和监督权的“行政三分制”〔5〕的提出，考虑的出发点是基于行政效率。行政机关行使决策权，那么就需要将执行权从行政机关的手里分离出来，将地方政府的权利主体多元化，来提高行政决策执行的效率〔6〕。因此，把地方政府的决策权与执行权合理分开，会更有利于地方政府权力的重置。

二是明确政府与社会、市场之间的界限。我国明确政府与社会、市场关系的规范可见于部分单行法中，总的规范还很不完善。目前的地方政府仍是“全能型政府”，拥有行政计划、行政调查、行政许可、行政处罚的权力，限制市场和社会的权力，只有国家重置地方政府的权力，才能把部分不该由地方政府行使的权力交还给社会和市场。想要改善政府与社会关系，首先政府要适当放松对社会的控制，将政府本身和社会职责权限的界限明确区分开，使“全能型政府”转变成“有限政府”，因为有限政府才适合市场经济的需要，才能激发出企业和社会主体更大的积极性。

三是理清地方政府的权力配置。若要重构地方政府的权力，就得先理清地方政府权力的配置。长期以来，中央与地方政府权力配置权限划分不明确，没有完全法律化、标准化，中央高度集权，地方办事需要上报请示，地方政府敷衍了事，行政效率低下。一方面，地方的积极性因受到以“条条”为主导的自上而下关系的压抑。另一方面，因权力下放导致地方政府只考虑地方利益的趋势日益明显，已逐渐形成“上有政策，下有对策”的格局，重构地方政府权力已势在必行。

三、地方政府权力的重构

一个有活力、具有创新型的地方政府必须要处理好与市场、与社会、与上下级政府间的关系，地方政府可以尝试从以下几个方面分析入手。

（一）重构地方政府与市场的关系

政府重新构建与市场关系的方向主要有两个。

一是规范的市场。规范市场需要地方政府采取一些必要的手段，打破市场内的某些垄断，让市场自由化公平竞争，另外还要规范市场的运行体制，形成良好的市场运行体系。完整的市场运行体系，健全和完善生产要素市场是关键的因素所在，生产要素市场包括生产资料市场、金融市场、劳动力市场、信息市场等，这些市场之间需要相互联系和相互作用，充分发挥市场机制作用。地方政府制定相关的章程规定来稳定市场的运行秩序。企业之间公平自由竞争，把控政府企业的垄断行为，这样才有利于市场经济的发展。充分利用获得的市场信息资源，在市场经济快速发展条件下，谁拥有准确市场信息资源，谁就在市场竞争中占据有利的地位。在当前的市场环境下，市场信息就是效益，充分利用好市场信息资源，即可实现市场利益最大化。

二是合理的管制。合理的管制必须在严格执法条件下，充分发挥政府的协调职能，保护商品生产者的利益得以实现〔7〕。市场经济对政府的要求十分苛刻，政府既要作为市场经济强有力的权力后盾，同时也要限制自己的权力。地方政府对市场进行合理的管制，监督企业活动制度的制定，对企业提供的产品的质量、价格进行严格的监控，规范市场的运行。需要规制有法，遵循法律规章，不能发生侵权行为；管理制度在执行过程要有力度，不能有任何舞弊的行为，做到有法必依、执法必严的程度，这样才能管理好市场，稳定市场运行秩序。

（二）重构地方政府与社会的关系

重构地方政府权力坚持有限政府的理念，积极培育市民社会，使得政府与社会之间既相互制约又相互合作，实现社会主义现代化的目标。

一是培育社会自治能力。政府管理社会，包揽一切社会事务，会导致社会缺乏自我管理能力。因此，需要地方政府放权，让社会进行自我管理，培育其自治能力。（1）大力培育社会中介组织。地方政府培育一些社会中介组织的自治性和自主性，避免官办的依附型社会中介组织，那不是社会需要的社会中介组织。当社会中介组织面临资金短缺问题，可以通过合法渠道从政府财政获得资金补贴；社会中介组织需要的是高素质的技术人才，能够及时地与政府进行沟通、交流，实现政府与社会的良性互动。在社会主义市场经济条件下，可以采取社会组织担任主体治理社会，地方政府从中辅助治理，这就需要地方政府监管担任主体治理社会的社会中介组织，防止权力乱用，尤其是政府治理规范和社会的需要，但同时保证社会组织依法拥有自我管理权利。目前社会组织的自我管理监督有利于市场经济的健康发展，因而培育社会中介组织可以改善政府与社会的关系。（2）地方政府与社会需要相互合作。地方政府是权力有限的政府，社会主义现代化有赖于政府与社会的合作，社会能够自主解决的事务，就无需政府承担，政府与社会在各自的职权范围内行使自己的权力，维护好人民的利益，保证地区的稳定发展。因此，地方政府可以利用现代网络通信平台，与社会各阶层进行信息交流与沟通，保证与社会进行密切互动与联系，形成社会治理网络；建立公民个人权利保障机制；建立监督机制，由公民监督地方政府与社会关系，使社会真正做到和政府平等交流与合作。

二是进行有效的社会管理。地方政府原本的管理社会的模式、范围和方法都需要重新构建，来保证有效的社会管理。（1）在管理社会的模式上，把政府和社会分开管理。随着经济快速发展，社会需要政府管理的事务越来越多，政府以前对社会的管理模式已经不再适用了，现在要改变这种模式，社会要通过社会组织自行管理社会事务，地方政府行使有限的社会权力，政府只需为社会提供公共服务，如规划社会发展方向、提供公共物品、保障公民权益、办理公共事务等。（2）在管理社会的范围上，不需要地方政府包揽一切社会事务，社会组织自有能力管理好社会事务，政府可以收缩管理的范围，只需向社会提供公共服务。（3）在管理社会的方法上，政府要依法保护社会，社会要监督政府权力的行使。不管是政府还是社会，其所有行为都应受到法律的约束。在治理社会秩序以及维护公民权利上，地方政府需要在法律的规范下进行；当然，社会也需要对政府进行监督，这是法律赋予的监督权，这也方便政府与社会的共同合作治理。地方政府在“有限政府”和“有效政府”的信念下重构自己的权力，社会实现社会中介组织的自我管理并不断加强，政府与社会建立及时沟通的桥梁，进行协商与合作，实现政府与社会的“善治”。〔8〕

（三）建立良性互动的上下级政府合作关系

需要重新构建地方政府的权力机制，同时需要解决各级政府本身制度的不合理以及不科学的问题。

一是建立合理分工、相互信任的制度。建立合理的各级政府之间的分工，平衡各级政府之间的利益，才能建立相互信任的基础，并进一步建立信任制度。中央与地方之间更应如此。开国初期，国家领导人的重视各级政府的合理分工，在《论十大关系》中毛泽东就作出相关的指示：“中央统一领导地方的权力，在此基础上，可以拓宽地方政府的权力，让地方拥有更多的独立自主权，更好地处理地方事务，这对于我们的国家建设比较有利”〔9〕。此外，在宪法和相关法律制定中，也应该明确规定中央与地方以及各级政府之间的关系，但实际情况与规范中的情形并不符合，不论政府集权统一指导期间还是之后的分权改革时期，各级政府分工都没有做到明确，其中最主要的原因是在政府的垂直控制和内部决策下，各级政府之间相互信任度很低。政府进行垂直控制时，上级政府掌握实权，他们可以为了实现政治目标而采取错误的手段，不顾下级政府的利益，这就导致“权力本位”政治体制的形成。并且上级政府对下级政府的监督不及时，下级政府就利用手中控制权力，谋取政治利益，采取逃避或者草率应付上级的政治考核的消极行为。政治活动在权力控制下，本来上下级政府之间在行政决策上就缺乏相互信任，导致了政府之间利用和被利用的关系局面，因而政府在政策制定实施的时候就不会首先考虑到公众的利益，这也严重制约了地方政府转型。想要改变当前这种不利状况，公众参与和监督地方政府的政策决策和实施过程必不可少，拓宽渠道、倾听民意，进一步让公众监督制约政府权力，建立一个阳光、透明的良好政府。巩固各级政府与公众之间公共服务动机，另外价值观也需要加强交流。在构建共同领导决策体制过程中，各级政府之间提供的公共服务需要得到认可，民众也积极参与政府的决策，各级政府与公众取得信任，政府间也建立了信任机制。

二是合理划分政府公共事务管理权力。到目前为止，我国现有的法律当中，没有任何一部法律明确规定各级政府的权责界限，包括中央政府与地方政府，仅仅把中央和地方政府的组织形式明确划分开。由此可见，《中央与地方关系法》的制定就显得非常有必要了。只有制定出明文法律，这样再次调整中央与地方政府权力的界限就有了法律依据，而不是主观臆断地进行划分。另外，他们权力运作过程就可以受到法律规范的保护，中央与地方政府的职权范围也得到了规范，不会在事务处理上有冲突。合理划分中央与地方政府事权，依据法律法规，中央和地方要有各自专有的权力，同时明确共同拥有的权力。根据我国实际基本情况，中央政府的专有权力包括有：外交、国防与军事、司法制度、海关、金融以及其它依法应专门属于中央的事项。地方政府专有权力可以有：地方性法规、区域贸易、区域教育、交通、卫生等专属于地方政府的事务。由中央和地方共同享有的权力也需要作出明确的规定，只有这样，中央和地方的权力由明文法律规范制约着，就不会出现权力争议的问题了。

地方政府权力的重构就是要政府“革自己的命”，在国家建设理论视野中，提出重构地方政府权力的构想，通过重构地方政府与社会、市场的关系，培育社会自治能力，实现市场运作的合理化和规范化，营造良好的公平竞争的社会环境，促进市场的有序进行。上下级政府间相互合作，良性互动，有利于保证各级政府间权力的合理化和科学化，向着国家现代化迈进。随着“四个全面”战略布局的协调推进，相信国家治理现代化的目标会离我们越来越近，地方政府权力的运作正在逐渐走向较高的水平。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔美〕詹姆斯·R.汤森，等.中国政治〔M〕.南京：江苏人民出版社，2004.

〔2〕林尚立.权力与体制：中国政治发展的现实逻辑〔J〕.学术月刊，2001，（05）.

〔3〕Tilly.Charles.The Formation of National States in

Western Europe〔M〕.Princeton NJ：Princeton University Press，1975.

〔4〕韩大元.宪法实施与中国社会治理模式的转型〔J〕.中国法学，2012，（04）.

〔5〕胡冰.行政三分制：制度背景分析〔J〕.湖北社会科学，2004，（07）.

〔6〕徐继敏.相对集中行政许可权的价值与路径分析〔J〕.清华法学，2011，（02）.

〔7〕王阳.转型时期地方政府定位〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔8〕李文良.中国政府职能转变问题报告〔M〕.北京：中国发展出版社，2003.

〔9〕毛泽东.毛泽东选集〔M〕.北京：人民出版社，1997：275.

〔责任编辑：张平凡〕