从清末的教育改革看中央与地方督抚的关系

隋文波

摘 要：在清末新政教育改革过程中，虽然中央表面上起到统一全局的作用，然而其中却隐含着中央与地方的权力的斗争。从清政府实施的教育举措看中央决策权的实际变化，新政不但没实现清朝中央的“集权”的美梦，反而更加疏离了中央与地方之间的关系。新政中中央与地方互动与较量给我们今日的教育改革有着重要的启示。

关键词：教育改革；地方督抚；改革启示

清末中央名义上是集权，握有最高权力，可以控制教育改革发展的大方向。但其决策大都受到地方督抚的左右，与地方相比中央的决策明显具有滞后性。并且，中央对地方的领导和监督力度明显力不从心。地方督抚掌握着一方的财政和军权等要政，虽然尚未达到公然与朝廷对抗的程度，这既与他们内心传统的儒家伦理道德观念有关，又与清政府掌握着地方督抚的任免权和调署权有关。然而这并不能说明中央与地方没有权力的冲突，从清政府的教育决策方面我们就可以窥见其内在的互动与斗争。

一、地方督抚的教育改革方针成为清政府的纲领性指导

1901年张之洞联衔刘坤一、袁世凯等地方督抚大员向清政府上奏了《变通政治人才为先遵旨筹议折》、《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》、《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》三封奏折，统称《江楚会奏变法三折》。在《江楚会奏变法三折》中系统全面规划了变法措施，包含了政治、经济、文教等各个方面。其中在《变通政治人才为先遵旨筹议折》提出了设文武学堂、酌改文科、停罢武举、奖励游学等四个方面的措施。朝廷上谕对于“三折”中的主张予以恩准，对“整顿中法以行西法各条其中可行者，即著按照所陈随时设法则要举办。各省疆吏亦应一律通筹切实举行[1]”。为更好的推行新政，清政府还设立了督办政务处，并任命刘坤一、张之洞为“参赞”，实则皆由二人“控制”。从清政府此后的具体教育改革措施（如兴学堂、广派留学生等）也可以看出基本上与《江楚会奏变法三折》里提出的办法相同，地方督抚的奏折成为新政教育改革的理论基础和纲领性文件，可见地方督抚对中央决策权的干涉作用之大。

二、清廷学制的制定亦受到地方督抚的重要影响

学堂的设立需要国家制定统一的章程予以管理，为此清政府于1903年命张百熙、荣庆、张之洞制定学堂章程。张百熙和荣庆在教育方面是革新派与守旧派的代表，二人在教育革新上有很大的分歧，为此张百熙再订制学堂章程时“奏请特旨添派臣之洞会同商办”，朝廷上谕同意“著即派张之洞会同张百熙、荣庆将现办大学堂章程一切事宜，再行切实商定；并将各省学堂章程，一律厘定，详悉具奏[2]”。张百熙奏派张之洞一同制定学堂章程不仅仅是为了增加改革派的力量与荣庆对抗，更重要的是张之洞是清末地方督抚中不可忽视的元老级的人物。《奏定学堂章程》与张之洞提出的学制思想基本一致。由此可见地方督抚对于中央学制制定的决策权的影响程度。

三、地方督抚对于清廷最终废除科举制度施加了关键性的影响

清朝末年科举制度的存在极大地阻碍了学堂教育的发展，1903年张之洞等人就上书指出学堂经费难酬是“然则科举若不变通裁剪，则人情不免观望，绅富孰肯筹捐，经费断不能筹，学堂断不能多。入学堂者恃有科举一途为退步，既不肯专心向学，且不肯恪守学规[3]”。说明科举制度对士人仍有极大的吸引力，士子对科举制度仍持观望态度导致学堂兴办艰难。此后，1905年9月直隶总督袁世凯、湖广总督张之洞、盛京将军赵尔巽、署两广总督岑春煊、署两江总督周馥等五位地方督抚大员，给朝廷上奏，要求“立停科举”。奏折中写道：“科举不停，学校不广，士心既莫能坚定。[4]”地方督抚一致建议清廷废除科举制度。清廷迫于五大督抚联合会奏的压力不得不颁布上谕“著即自丙午科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止，总之学堂本古学校之制，其奖励出身亦与科举无异[5]”，由至此在中国实行了一千多年的科举制度废除了，为中国教育的近代化扫除了障碍。从科举制度的废除过程中我们可以看出地方督抚对清政府中央决策的巨大影响力，从另一方面也说明清政府的权威地位仍在继续削弱。

四、地方督抚对于清廷公派留学决策的影响

现仅以留学方向决策的影响为例，新政初期，张之洞等督抚上奏留学日本，因为日本具有“一、路近费省，可多遣；一、去华近，易考察等”[6]，并且湖北等省已经有留学日本的丰富经验。日本自此成为财政颇为拮据又急需人才的清政府派遣留学的主要方向。

地方督抚大臣端方又上奏朝廷讲明留学欧美之重要，力图改变留学日本的相对单一的方向，他在奏折中写道：“往往赴东洋游学，其不由官派自备资斧者亦复不少。[7]”，端方认为留学欧美裨益颇大，可造就实才，朝廷如忽视此事则西学实无后继之人，不仅如此，他还身体力行，以自己的行动影响清廷，仅1903年2月至1904年10月间，即派遣留学欧美生133人，其中德国33人、俄国4人、比利时55人、法国20人、英国10人、美国11人[8]。朝廷受到地方督抚影响，于1905年发布了多派学生赴欧美留学的谕旨“前经降旨谕令各省选派学生出洋留学，该督抚已陆续遵照办理……。。现在留学东洋者已不乏人，著再多派学生，分赴欧美，俾宏造就[9]”，可以说朝廷加派留学欧美的学生也实属地方实力派端方的影响。

总之，清廷对地方督抚的上奏几近“言听计从”，地方建议，清廷则响应。地方督抚对于留学政策的制定、留学方向的把握、以及留学规模的控制有着不可忽略的影响。

清末教育改革中，并没有合理划分中央与地方督抚的决策的权限，没有国家性和地方性权限的说明。[10]最终导致地方对中央国家决策权的干预，使得教育改革的长远性思考不足，各地区发展不均衡等问题的出现。清廷企图通过新政加强对地方的控制，以达到收权的目的，但是仍然未能扭转权力下降的趋势，反而造成了地方的相对自主性和独立性，并不可避免的走向了灭亡。

注释：

[1]《江楚会奏变法三折》，安徽大学历史学系中国近代史教研室辑， 2007年.

[2]舒新成：《中国近代教育史资料》（上册），北京：人民教育出版社，第194-195页.

[3]舒新成：《中国近代教育史资料》（上册），第59页.

[4]璩鑫圭、唐良炎：《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海：上海教育出版社，1991年，第538页.

[5]朱寿朋：《光绪朝东华录》（第5册），北京：中华书局 ，1984年，总第5392页.

[6]张之洞：《劝学篇》，转引自陈学询、田正平：《中国近代教育史资料汇编：留学教育》，上海：上海教育出版社，1991年，第45页.

[7]沈云龙主编：《近代中国史料辑刊》第十辑，《端忠敏公奏稿》卷三，文海出版社，1967年，第283-285页 .

[8]沈云龙主编：《近代中国史料辑刊》第十辑，《端忠敏公奏稿》卷三、卷四，第285、314、355、382、478页.

[9]朱寿朋：《光绪朝东华录》（第5册），总第5389—5390页.

[10]金太军、赵晖等著：《中央与地方政府关系建构与调谐》，第106页.