新结构经济学的产业政策

林毅夫

按照新结构经济学的理论，在有效的市场中，政府必须发挥有为的作用，来克服在经济转型升级中的外部性和协调的问题。政府的资源是有限的，执行能力也是有限的。按照华盛顿共识，新自由主义的看法是政府应该把全国的基础设施都建设好，把全国的各种法制、营商环境都完善好，不应该对任何地区或产业有偏向。这种想法有一个问题，要把全国的基础设施都完善，有那么多资源吗？如果没有那么多资源，就必须按毛主席所讲的，“伤其十指不如断其一指”，集中力量把一个区域搞好，降低其交易费用，这个区域的经济就能够快速发展，然后，星星之火可以燎原，从一点发展带动全面发展，这是个很实事求是的哲学思想。

按照这种策略使用资源，必须了解应该在哪儿建立工业园，在要建的工业园中到底要发展什么产业。发展的产业应该符合比较优势，这种针对特定产业在特定地区提供因势利导的努力就是所谓的产业政策。从历史经验来看，我没有发现没有产业政策而取得成功的国家，当然更多的是实行产业政策失败的国家。但是，不能因为实行产业政策失败的国家那么多，就叫政府不要有产业政策了。因为政府要是没有产业政策，同样会造成经济发展不成功。所以，作为学者有责任去认识为什么有些产业政策成功，而绝大多数的产业政策失败，然后，帮助政府提高产业政策成功的概率。

我发现绝大多数产业政策失败是因为违反比较优势规律，这有两种可能性：发展中国家违反比较优势规律，通常是过度赶超，想去直接发展发达国家的产业。发达国家的产业政策失败的原因正好相反，有些产业已经失掉比较优势了，比如农业或是一些加工业，但是为了维持就业，政府还给它很多支持。这两者都是违反比较优势规律的表现。违反比较优势规律的结果会怎么样？企业没有自生能力，就必须使用保护补贴，从而导致两个结果：一个是资源错误配置，一个是寻租腐败。在这种状况下，产业政策当然会失败。

产业政策要成功，从新结构经济学的角度来讲，就是要帮助企业进入一个要素生产成本比较低的行业，也就是具有比较优势的行业。但国际上的竞争是总成本的竞争，总成本还包括交易成本。交易成本取决于交通基础设施、法制环境、金融环境是不是合适。如果不合适，交易成本会特别高。因此，即使这个产业是符合比较优势规律的，要素生产成本低，但交易成本太高，总成本也就居高不下，还是没有竞争力。这样的产业称为具有潜在比较优势的产业。产业政策的目的是什么？就是把那些具有潜在比较优势但因交易成本太高而没有竞争力的产业，经由政府帮助改善基础设施和金融、法制环境，把交易成本降低。如果能把交易成本降低，这个产业马上就能从具有潜在比较优势变成具有竞争优势，这是产业政策的目的。

中等收入国家的

五大类产业

对于像中国这样的中等收入国家，怎样来界定其潜在比较优势？我把像中国这样的中等收入国家的产业分成五大类：

第一类是追赶型产业。这类产业跟国际上发达国家的产业还有差距。以中国为例，中国是按照联合国的标准唯一一个各种产业部类都齐全的国家。但是，中国在2014年的人均GDP水平是7600美元，美国是53000美元，德国是45000美元，日本是38000美元，韩国是24000美元。这些国家有的行业我国都有，但是我国相同行业的劳动生产率水平比较低，代表技术和附加值水平比较低。我国的产业实际上还是在追赶的阶段。这类产业就是追赶型产业。

第二类是领先型产业。有些产业发达国家已经失掉比较优势而退出，我们的产业在国际上已经处于领先或接近领先地位，像家电、摩托车等产业即是。

第三类是退出型产业。这些产业过去符合比较优势，现在失去比较优势，需要退出。

第四类是弯道超车型产业。由于现代科技的特性，有些产业的新产品、新技术的研发周期短，以人力资本投入为主，其代表是互联网和移动通信设备，比如小米手机，半年一年就研发出来了。它的研发以人力资本为主，我国具有创新才能的人力资本跟发达国家其实没有多大差距，我国跟发达国家的差异主要是在物质资本上；而且，我国有13亿人口，具有齐全的产业类别和广大的国内市场，对这一类型的产业，我国可以实现弯道超车，跟发达国家直接去竞争。

第五类是国防安全产业。这类产业跟弯道超车型产业正好相反，资本投入特别大，研发周期特别长，不符合我国的比较优势，其存在是为了国防安全的需要。

这五大类产业所需要的产业政策是不一样的。对于第一大类，历史上所有成功的国家在追赶期都有产业政策，这些产业政策的一个共同特性就是以要素禀赋结构相似、人均收入水平差距不大、发展快速的国家的成熟产业作为追赶的对象。产业政策基本上是帮助国内企业进入这些作为参照系国家的产业。反过来讲，发展中国家失败的产业政策，都是以人均收入水平差距太大的国家的产业为追赶的目标。为什么要找一个要素禀赋结构接近、收入水平差距不大的国家的产业作为参照？因为要素禀赋结构相似、发展程度差距不大，比较优势也就会相似。这里如果要发展资源土地密集型产业，就必须有那种自然资源。而如果是一般制造业，那么只要看资本跟劳动的比例就可以了，这是第一点。第二点，如果一个国家能够维持二三十年的快速发展，那就代表这个国家的产业基本符合其比较优势，那么，经过二三十年的发展，随着资本不断积累，原来符合比较优势的产业就要逐渐失掉比较优势，而作为参照系的国家失去的比较优势，正好成为追赶国家的潜在比较优势。

追赶型产业的两轨六步法

根据上述思路，新结构经济学提出了“增长甄别和因势利导”的两轨六步法，首先甄别什么是具有潜在比较优势的产业，然后通过因势利导让企业进入具有潜在比较优势的产业。

第一步，找到那些高速增长、要素禀赋结构相似、人均GDP比国内高一倍左右，或在二十年前是同一个水平的国家，看它的成熟的可贸易产品是什么，那些成熟的可贸易产品很可能就是这个国家具有潜在比较优势的产业。这一点非常重要，可以避免两种错误：第一种是政府太冒进，第二种是政府被国内的企业所绑架。因为国内企业有可能为了寻租，就对政府讲，这个产业非常重要，没有它就没有现代化，但其实它可能是违反比较优势的。违反比较优势规律，政府就必须进行大量的保护补贴，即使把它建立起来，那些保护补贴也必须一直存在。所以，要避免这两种错误。

第二步，如果已经有了一个具有潜在比较优势的产业的列表，那再来看国内有没有一些企业已经发现了这个机会，进入了这些产业。如果国内已经有企业进入了，照理说，要素生产成本低，竞争力就应该强，但为什么在国际上仍不能跟其他国家竞争？一定是因为交易费用太高。在这种状况下，政府就应该分析交易费用高的原因，然后帮助企业把交易费用降下来。

第三步，如果国内没有企业进入这些产业，或是从事出口的企业很少，那么政府可以通过招商引资把作为参照系的国家的企业吸引过来。同理，这里要素成本低，国外的企业会有积极性来，但现在为什么不来？很可能是因为它不知道你这个国家，或是这个国家的交通基础设施、营商环境太差，交易成本太高。在这种情况下，政府要做的就是招商引资，同时改善交通基础设施、营商环境等，把交易费用降下来。另外，也可以在国内设立孵化器来培育这些产业。

第四步，每个国家都可能有一些特殊的禀赋，这些禀赋可能生产出在市场上有需求的产品。另外，现在的技术变化太快，有很多技术、产业在二十年前根本不存在，如果国内的企业发现了新技术、新产业带来的机会，并且表现出获利的能力，在这种状况下，政府应该针对这些产业帮助企业把交易成本降下来，让它能够发展得更好。这里最明显的例子是20世纪80年代印度的信息服务业。在此之前是没有信息服务业的，但80年代的时候，印度的一些企业家发现可以帮美国的企业做信息外包，刚开始的时候是用卫星通信，所以交易成本很高，后来印度政府发展光纤通信，交易费用大大下降，印度的信息服务业就变成印度最大的、最有竞争力的产业。

第五步，发展中国家一般交通基础设施和营商环境不好，如果有能力在全国都改善当然最理想，但实际上，政府的资源有限。在资源有限的约束下，政府可以通过“集中力量办大事”的方式，设立工业园或者经济特区，集中力量先把工业园、经济特区做好，让具有潜在比较优势的产业可以很快地发展起来，成为具有竞争优势的产业，并且用这种方式也可以很快形成产业集群，进一步降低交易费用。

第六步，就是对先行企业的外部性的补偿。外部性补偿可以是给予税收优惠：在有资本管制的国家，可以让先行企业优先得到外汇；在有金融抑制的国家，可以让先行企业优先得到贷款。这种优惠和结构主义的产业政策的保护补贴有何差异？结构主义的产业政策想要发展的产业是违反比较优势规律的，企业是没有自生能力的。因为没有自生能力，即使把它建立起来，还要进行长期保护补贴。新结构经济学因势利导的产业政策所要帮助的企业是有自生能力的，政策优惠只是解决外部性问题，这种优惠通常数额少，而且是一次性或者是短期的。

上述是追赶型产业的产业政策。

其他四类产业的产业政策

对于国际领先型产业，政府的产业政策应该如何来做？国际领先型产业的新产品、新技术必须自己研发。发达国家因为所有的产业技术都是国际领先的，所以所有的产业都必须自己研发新产品、新技术才能获得技术创新、产业升级。发达国家的研发是怎样做的？研发是研究（Research）和开发（Development），研究的产出基本上是公共产品，所以发达国家的研究很多是由国家扶持的。像美国的国家科学基金、国家健康研究院，由它们提供资金来支持基础研究，研究出来的成果属于公共知识，各个企业再根据这些知识去开发新产品、新技术。我们作为发展中国家，有些产业在国际上已经处于领先地位了，这些产业同样必须有产业政策的支持。政府要做的是支持与这些产业新产品、新技术开发有关的基础研究，来帮助这个产业中的企业更好地开发新产品、新技术。另外，也可以跟发达国家一样，以专利、政府采购等方式来保护知识产权和帮助企业迅速扩大新产品生产的规模。

对于退出型产业，也就是已经不符合比较优势的产业，应该怎么退出？除了跟国防安全或者是民生有关的之外，可以帮助一些有条件的企业进入到经营品牌、产品设计、市场渠道管理的微笑曲线的两端；对于绝大多数的加工企业，帮助它们转移到海外生产成本比较低的地方，也就是现在常讲的“抱团出海”，帮助接受国筑巢引凤、招商引资，使这些加工企业迅速创造第二春，将国内的GDP变为GNP。另外，对要退出去的工人，可以给予再培训，让他们有能力转移到其他行业去。

对于弯道超车型产业，政府可以通过设立“梦想小镇”“孵化基地”把人才引进来，并且引进风险资本，加强知识产权保护等，以支持大众创业、万众创新。

对于国防安全型产业，因为它违反比较优势规律，这种产业只能由财政给予支持，在计划经济时代，因为赶超的力度太大，所以财政上没有办法直接补贴，只能靠扭曲各种价格信号来给予间接性的补贴。现在国防安全产业在整个产业中的比重其实已经很小，应该由财政直接给予补贴。补贴的方式可以是财政直接拨款支持投资和生产，也可以是政府采购产品。