浅析PPP模式对国内工程建设市场公平性的影响

王李平

[摘要]为了弥补政府投资下降以及深化供给侧改革，国家提倡政府和社会资本合作（PPP）模式，在工程建设领域尤其是基础设施建设方面迅速得到了推广。考虑国内工程建设市场企业主体结构特点，通过分析在PPP模式下作为工程建设市场主体的国有企业成为社会资本方和有承包商与其它企業组成社会资本方的情况，在现行的PPP模式的制度安排下会对工程建设市场的公平性产生不利影响。

[关键词]PPP模式；工程建设市场；公平性

1、前言

随着我国改革开放和经济社会发展，国内工程建设市场由原来市场主体单一的国有企业独大的市场形态逐步转变成现在由国有企业、股份制企业和民营企业等多种市场主体共存的市场形态。由于历史和体制的原因，国有企业长期以来在工程建设市场上都占有明显优势。随着有关招投标及政府采购等方面的法律法规的建立和实施，工程建设市场的公平性得到了一定的改善和保障，所谓工程建设市场的公平性是指市场中的各类企业主体能够有均等机会参与竞争，不因企业类别差异而在监管资讯融资等方面受到特殊对待。伴随改革的深入，在大规模基础设施建设和实施城市化发展战略的背景下，这种市场公平性推动了市场主体的多样性，民营企业大量出现。但是国有企业与其它市场主体相比仍然在获得资源尤其是资金方面占有体制优势。当前在经济下行的形势下，政府又不能像以前那样搞大规模投资基础设施建设，而房地产市场投资也下滑，工程建设市场出现了产能过剩，竞争加剧。为了弥补政府投资下降以及深化供给侧改革，促进经济增长，国家提倡政府和社会资本合作（PPP）模式，在工程建设领域尤其是基础设施建设方面迅速得到了推广。现行的PPP模式的制度安排会对工程建设市场的公平性产生影响。

2、PPP模式对工程建设市场公平性的影响分析

PPP项目的招标与一般工程项目建设实施招标有明显不同，后者主要考虑工程项目建设的成本价格、质量安全和工期进度等。而PPP项目招标不仅仅考虑工程项目建設的成本价格、质量安全和工期进度等与建设期有关的内容，更多地关注投融资能力、项目运营能力及资本收益情况等方面，由于PPP项目建设成本价格主要由依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的项目公司承担（根据财政部所发布的《PPP项目合同指南（试行）》，项目公司可以由一家企业或多家企业组成的社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。），因此在招标时PPP项目工程建设成本价格甚至不作为主要评价标准。显然两者的竞争角度是不同的。从这个角度看，通过PPP模式可以避免工程建设市场的激烈竞争。

根据国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版），签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。允许希望参与项目建设的承包商成为项目投资人，并且在项目建设方面可以自建或分包。对于参与基础设施建设PPP模式的社会资本方而言，项目投资大，要求有较高的融资能力和财力。这种制度安排对于工程建设市场中的大型国有企业颇具吸引力，现实情况也是如此。这种情况下，一方面大量基础设施建设项目采用PPP模式，使得在工程建设市场中本来就在获得资源尤其是资金方面占有体制优势的大型国有企业更加容易借助这种优势获得项目，占据更多市场份额，其优势地位会更加巩固；另一方面市场中的其它企业尤其是大量民营企业则会因为没有参与PPP项目跟国有企业竞争的资源优势而缺席PPP项目，同时因能够参与竞争建设项目数量相应减少其市场份额进一步遭到挤压，从而使得原有获得市场机会的公平性被削弱了，而且加剧了原有因国有企业体制优势而产生的不公平。这对工程建设市场健康发展会产生不利影响，可能导致国进民退的逆市场化后果。

还存在一种可能性，就是有承包商作为由多个实体组成的社会资本方中的一员，而该承包商参与项目仅仅是为了获得工程建设实施承包合同，并不是想长期参与项目经营。通过这种途径获得的承包合同的利润往往比在工程建设市场中激烈竞争得到的承包合同的利润要高。这个承包商可以是国有企业或民营企业等其它企业。但这个社会资本方的组合过程是不透明的，目前也没有相关制度规定来规范，内幕交易甚至腐败就难以避免。按照招投标法的规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目必须招标。这将对工程建设市场的公平性产生冲击和破坏。

当然根据财政部发布的《PPP项目合同指南》（试行），对于本身不具备自行设计、采购、建设项目的条件的社会资本方，可以将全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，其对承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。这种情况对工程建设市场公平性几乎没有影响。这应该成为PPP模式发展的主导方向，既有利于通过市场竞争降低建设成本，又为工程建设市场提供发展繁荣的机遇。

结语：

由于PPP模式还处于推广阶段，虽然规划的PPP项目数量较大，但落地实施的现在还比较少，对工程建设市场公平性的影响暂时难以显现，需要跟踪观察，建议相关管理部门做更细致的PPP项目实施情况包括社会资本方及工程建设承包方等内容的统计分析。通过前述关于PPP模式对工程建设市场公平性的影响分析，在相关PPP模式的制度机制的设计上应该未雨绸缪，比如要求增加有承包商参与组成社会资本方的透明度、或者对PPP项目自建给予某种程度的限制等，防范PPP模式对工程建设市场公平性产生不利影响，使PPP模式不仅成为推动投融资体制改革和深化供给侧改革的重要措施，也要成为促进工程建设市场朝着更成熟更健康的市场经济方向发展的推动力。