美、俄、英、德政府对竞技体育发展方式的影响

辜德宏+蔡端伟+周健将

摘要：采用文献资料法研究了4个西方发达国家政府对竞技体育发展方式产生的影响，并分析了其发展经验和启示。研究表明，各国政府都不同程度地参与了竞技体育的发展，但参与的方式和程度有所差别；政府的干预方式会随着发展环境和条件的变化而有所调整；政府职能影响竞技体育发展方式的选择空间；各国政府根据国情有选择性地组合机构设置、政策制定、资金投入这三种干预手段，来调控竞技体育的发展目标和方向；我国需要根据当前所处的发展环境和条件，调整两者之间那种直接产生关联且关联度高的状况，通过政府职能的转化，给我国竞技体育发展方式以更大的选择空间。

关键词：竞技体育；发展方式；政府；影响；干预方式

中图分类号：G811 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2016）03-0001-07

Abstract：This paper studied the governments' influence on the development mode of competitive sports based on the analysis of the practice of the U.S.， Russia， Britain and Germany.Research showed that the governments are involved in the development of competitive sports to different extent in various ways.The means of government interventions adjust along with the change of environment and conditions.Government functions influence the choice of the ways of competitive sports development.The 4 governments according to respective conditions select the intervention combinations， including organization setup， policy-making， fund investment to regulate the development goal and direction of competitive sports.China needs to adjust the state that government and competitive sports are directly and highly correlated through the transformation of government functions to give Chinese competitive sports greater choice space.

Key words： competitive sports； development mode； government； influence； means of intervention

前言

我国竞技体育是典型的政府主导型发展模式。转变竞技体育发展方式的关键就在于调整政府的竞技体育管理职能，调适自身在竞技体育发展中的作用。通过研究与分析西方发达国家竞技体育的发展模式及政府在其中的作用，梳理其发展中政府对竞技体育发展方式选择产生的影响，有利于揭示政府在其中的作用方式，总结其在发展中的先进经验和发展启示，进而为我国竞技体育发展方式转变中政府作用方式的调整提供参考和借鉴。

1 美国政府对竞技体育发展方式的影响

1.1 美国竞技体育的组织与管理模式

美国是社会主导型的竞技体育发展方式，社会体育组织负责竞技体育的组织与管理。美国未设置专门的竞技体育行政管理机构，其发展所需的资源主要依靠自身解决，运动员的选拔、训练、竞赛等具体事务基本由各社会组织自行负责，政府对竞技体育发展的自治地位予以充分保证，基本不干预其发展的具体事务。业余体育和职业体育是美国竞技体育的两大组成部分。

在业余体育组织中，有三大重要组织：奥委会、单项体育联合会、大学生体育联合会。“三大组织形成了以美国奥委会为主导层，以各单项体育联合会为执行层，以美国大学生体育联合会为操作层的三位一体的竞技体育组织架构”[1-2]。美国的三大竞技体育组织都属于民间体育社团组织性质。而且，竞技体育发展所需的绝大部分资金需要各体育社会组织通过市场机制筹集或通过志愿机制募集，政府对其财政资助极为有限。

职业体育在美国相当发达，形成了以棒球、篮球、橄榄球为龙头的职业体育联赛和职业体育联盟。美国各个项目的职业联盟实际上相当于一个企业或公司，各个项目中不同职业队的所有者组成董事会，董事会寻找并委托成功的职业经理人，代表董事会和业主们的利益，对该职业联盟进行经营与管理。联盟董事会由各球队老板组成，总裁是首席执行官，负责执行董事会的决议，负责经营和管理联盟，最大化发展全联盟的经济利益[3]。所以，美国的职业体育实质上就是一个个企业按照市场规律进行市场化运作以维系自身的生存与发展。

1.2 美国政府的干预方式

1）政府与竞技体育发展方式之间不产生直接关联。政府没有设立专门管理竞技体育的行政机构，管理竞技体育的组织机构全部是社会团体，各体育社会组织具有较大的自主权、决定权，政府对竞技体育发展的资金投入所占比例极小，政府仅通过相关法规来明确竞技体育发展的任务，并不参与或干涉其具体运行。

2）政府与竞技体育发展方式之间的关联度低。在美国，管理竞技体育的各民间体育组织与政府行政部门没有隶属关系。而且，各体育组织的领导者由自身内部民主推选产生，其发展的资金主要依靠自筹。再加上国家相关体育法规的约束，政府不可能采取强制性措施或通过行政指令来干预竞技体育的发展，只能倡导竞技体育各方组织和人员为国家利益或荣誉服务。

3）政府不干涉竞技体育发展方式的选择，但对竞技体育的发展予以宏观调控。美国奥委会、单项体育联合会、大学生体育联合会、职业联盟都是民间社团组织，相互之间相对独立，各自都按照市场规律选择适合自身的发展方式，比如：不同的大学设置不同的奖学金吸引优秀运动员，各组织开发各自的商业竞赛，各项目采用不同的训练方式等。但美国政府通过体育法规宏观调控了竞技体育发展的方向，业余体育领域的“业余体育法”、职业体育领域的“反垄断豁免法案”不仅有效保障了美国竞技体育在市场经济中的有序发展，而且有效保障了美国竞技体育发展的方向，使竞技体育切实服务于人和社会的发展需要[4-5]。

2 俄罗斯政府对竞技体育发展方式的影响

2.1 苏联竞技体育的组织与管理模式

在苏联，国家高度集权，运动员的选拔、训练、竞赛等具体事务均由政府出资，竞技体育发展的各项具体事务也均由国家体育行政机构负责组织与管理，竞技体育完全表现为一种计划经济下的政府主导型竞技体育发展方式。并且，竞技体育一直被视为展示国家政治意识形态优越性的工具，赋予了浓厚的政治色彩，国家将体育运动经费的90%以上都用于高水平竞技体育的发展[6]。

2.2 俄罗斯竞技体育的组织与管理模式

1991年12月苏联解体，1992 年俄联邦政府对原有的体育管理机构进行了调整，成立了由联邦体育委员会、全俄奥委会、体育运动协调理事会和国家体育运动基金会组成的体育管理机构。其中，保留下来的联邦体育委员会剥离了发展竞技体育的任务，改为主要负责实施促进全民健康的国家计划。俄国家奥委会成为独立的非政府体育社会组织，负责管理竞技体育的发展。俄罗斯开始摸索社会主导型的竞技体育发展方式。但是随后俄罗斯的竞技体育水平下滑明显，政府于1999年又重新对竞技体育进行行政管理。

1999年成立俄体育运动和旅游部（2000年7月改组为俄国家体育运动与旅游委员会），2002年成立总统体育运动委员会。同时，俄国家体育运动与旅游委员会进行了多次改组，2000年起不再承担经贸发展功能，2004年剥离原有的旅游发展功能，同年11月改组为体育运动署，成为专门的体育运动管理机构[7]。此后，政府不断加大对体育发展的资金投入，均衡发展竞技体育与大众体育，资金投入在两者之间相对均衡。此外，原有的体育社团、协会继续承担具体事务性工作，政府侧重于宏观调控，形成了政府主导下的结合型发展方式[7]。

2.3 俄罗斯政府的干预方式

1）政府与竞技体育发展方式之间经历了由不直接关联到直接关联，关联度从低到高的转变。俄罗斯成立之初就对竞技体育的管理机构进行了改革，政府不再对竞技体育进行行政管理，转而将竞技体育交由国家奥委会和各单项运动协会进行组织与管理。同时，政府将大量财政资金拨付给联邦体委用于发展大众体育，俄罗斯国家奥委会和各单项体育联合会发展竞技体育主要采取自筹资金的方式[7]。但竞技体育在政治、经济体制转轨的过程中，并没有达到预期目标，竞技水平大幅下降。为此，政府于1999年起重新设立了政府竞技体育主管机构，建立了国家队训练中心，重新对竞技体育的发展加大财政投入，体育赛事活动拨款增长3倍，2003年俄对竞技体育的预算拨款更是达到了40亿卢布[7]。政府重新与竞技体育发展方式产生直接关联，并且关联的程度高，政府通过机构设置、相关政策法规制定和资金投入引导竞技体育发展为国家利益服务。

2）政府有选择性地干预竞技体育的发展，并给竞技体育发展方式的选择留下了一定的空间。虽然政府重新主导俄罗斯竞技体育的发展，但政府较好地区分了其干预的范围和方式，使得社会和市场力量在竞技体育发展中起了相应作用。政府主要针对基层的竞技体育后备人才培养系统和最高层次的国家队人才系统，在政策、经费上给予支持和投入，对于以俱乐部为代表的高水平运动队则基本不投入。国家对基层竞技体育后备人才培养主要沿袭苏联的儿童、青少年体育运动学校、竞技运动后备力量培养学校等形式。国家队的训练则集中在国家级体育基地和训练中心[8]。同时，政府非常重视体育科学研究工作，注重对体育科研的投入与保障，基本上每个高水平运动队都会配备一个4～5人的体育科研团队，长期跟队服务，有力保证了运动训练的科学化水平。此外，俄罗斯通过整顿体育彩票工作和完善相关税收政策，扩大了国内企业对体育的赞助，引进了外资、吸收实业家和银行家参与体育经营，建立了多元的投融资机制[9]。竞技体育的发展给社会和市场力量留下了较大的发展空间。俄罗斯实践着市场经济条件下的新型“举国体制”[10]。

3 英国政府对竞技体育发展方式的影响

3.1 早期英国竞技体育的组织与管理模式

英国最初是一种社会主导型的竞技体育发展方式。早在19世纪三、四十年代，英国就进入了工业社会，人们的闲暇时间增多，收入水平提高，体育运动在英国得到广泛发展，1863年英国建立了世界上第一个足球协会，1871年成立了橄榄球协会，1887成立了曲棍球协会等，体育运动在多种民间体育协会组织下有序发展[11]。

1935年，菲利斯·科尔森在伦敦成立体育与娱乐中央委员会，英国有了协调全国体育运动的社团组织。1957年该组织设立委员会，其后委员会建议政府成立一个体育行政部门以发挥更大作用，建议成立体育理事会协助政府工作。1961年，教育部向体育与娱乐中央委员会提供了一笔专项资金，1963年，海尔沙姆（Hailsham） 勋爵被任命为部长大臣，专门负责体育工作。此后，政府在体育中的作用逐渐加强。

3.2 后期英国竞技体育的组织与管理模式

1972年，不列颠体育理事会正式成立。同年，体育部长大臣艾尔顿·格里菲斯（Eldon Griffiths）发表声明：要赋予不列颠体育理事会以行政权力，并扩大其管理职责[12]。1992年，在环境部设立体育大臣，由其负责协调体育发展的各项事务。在经历1996年亚特兰大奥运会的失利后，英国政府开始全面介入竞技体育的发展。同年成立文化、媒介和体育部，下设体育和娱乐处，分管全国的体育和娱乐工作。1997年成立英国体育理事会，取代原不列颠体育理事会。同年还专门建立了“体育内阁”，设立了下设直属机构：英国运动协会（UK sport）。至此，英国拥有了专门的体育行政管理机构，目标是在2012年进入世界竞技体育五强之一[13-14]。

虽然政府强化了自身在竞技体育发展中的作用，但是政府职能主要集中在决策、调控和监督三个方面，具体操作性事务则通过合同管理的方式外包给了非政府体育组织，并通过目标设定、公共服务协议、审计、绩效评价和测量等措施监控民间体育组织完成的实效。竞技体育表现为一种政府主导下的结合型发展方式[15]。

3.3 英国政府的干预方式

1）政府与竞技体育发展方式之间也经历了由不直接关联到直接关联，关联度从低到高的转变。工业化社会以来，英国的体育社会团体与协会组织发展迅速，对其竞技体育的发展起到了重要的推进作用。政府在20世纪80年代之前基本没有涉足竞技体育的发展，而是重点发展大众体育。政府秉持的理念就是，通过发展大众体育，让更多的人参与运动，带动国家整体体育发展水平，并以此来推动竞技体育的发展。

但20世纪80年代以来，多个西方发达国家政府加大了对竞技体育发展的投入力度，以确保国家在国际体育方面拥有相匹配的国际地位。1996年英国又在亚特兰大奥运会上遭遇重大失利，受到国内一致抱怨。在这种内、外压力下，英国政府开始介入竞技体育，1996年成立政府体育行政机构，1997年发表政府白皮书，确立了以奥运会夺牌为主要目标的战略规划，并对此进行了专项投入。筹备2004年雅典奥运会的4年间，英国政府对运动员训练与比赛的专项经费投入为7 000万英镑，备战2008年北京奥运会，资助经费涨到7 500万英镑[16]。在成功申办 2012 年伦敦奥运会后，政府在保证原有每年6 000英镑体育经费的基础上，追加总计6亿英镑用于备战奥运会[17]。同时，政府将每年体育彩票总发行额的 4.6%交由运动协会以发展竞技体育。

2）政府主导了竞技体育发展的目标取向，但给竞技体育发展途径的选择留下了余地。20世纪80年代以来竞技体育的政治功能被不同的国家所重视，多国政府开始加大对竞技体育发展的行政干预，导致世界竞技体育发展的竞争越来越激烈。在这种发展形势下，英国政府于1996年成立了文化、媒介和体育部，1997年建立了“体育内阁”，设立了直属机构：英国运动协会（UK sport）。英国政府也竞技体育的发展纳入了政府的直接管理之中。1996年奥运会的失利促使长期重视大众体育的英国确定了新目标：打造体育大国。1997年政府确立了以奥运会夺牌为主要目标的战略规划，2002 年，政府制定了奥运会计划，目标定为赢得比赛[18-19]。英国竞技体育的发展开始注重满足国家利益。

为了实现竞技体育发展的国家战略目标，政府将每年体育彩票总发行额的 4.6%用于竞技体育发展，2004年、2008年和2012年的三个奥运周期累计投入专项资金不少于7.45亿英镑。政府还在全国范围内建立了以英联邦体育研究院为中心的研究网络，为竞技体育的发展提供了科技保障[20]。但与此同时，英国政府强调竞技体育的发展不仅为了提升国家形象，而且要能带动经济发展，要能促进更多的人参与竞技体育运动。为此，政府充分发挥市场机制的作用，将竞技体育发展的具体事务招标给社会体育组织，通过合同管理落实既定的发展目标。政府积极推进学校体育——体育俱乐部链计划、天才运动员奖学金计划[20]、高苗计划[17]等，建立了灵活的体育人才培养机制。政府明确了民间业余体育组织发展业余体育属于慈善事业，不仅享有政策优惠，而且享有政府补贴。政府承诺与民间体育组织间会有决策协商，倡导社会志愿服务机制[15]。由此可见，英国政府充分挖掘了市场和社会力量在竞技体育发展中的作用，竞技体育发展的方法、手段、途径多样，竞技体育的发展富有生机与活力。

4 德国政府对竞技体育发展方式的影响

4.1 原东德竞技体育的组织与管理模式

原东德是一种政府主导型的竞技体育发展方式。出于当时政治意识形态斗争的需要，举国上下都希冀以体育的振兴来唤醒德意志的民族精神和斗志[21]。政府更是将竞技体育作为彰显政治制度优越性的工具，将竞赛成绩的优劣视为制度成功的好坏，并第一次将“率先发展竞技体育”的指导思想写入宪法，通过法律形式把体育运动规定为社会生活的一部[22-23]。为此，东德政府设置了竞技体育行政主管部门——中央竞技体育委员会，并将其置于统一社会党中央政治局直接领导下。政府对体育事业的发展投入了大量的经费：1988年投入15亿德国马克，为当年东德国民收入的0.56%，经费的60%分配给群众体育，40%分配给竞技体育，但拨付给群众体育的经费，有相当一部分费用用于发展青少年体育，所以实际上投入到竞技体育领域的经费要更多[24]。与此同时，政府通过组织统一选材，分级培养，建立体育科研研究所，修建训练基地集中训练等措施来贯彻国家意志，形成了政府直接参与竞技体育运行的“举国体制”发展模式。

4.2 原西德竞技体育的组织与管理模式

与原东德截然不同，原西德实行了一种典型的社会主导型发展方式。原西德竞技体育的管理主要由德国体育联合会（DSB）进行，政府体育主管部门主要负责拟订相关政策法规及提供相应经费支持。德国体育联合会是一个民间社团性质的社会体育组织。而且，原西德的竞技体育主要依托俱乐部体制来发展，各级俱乐部负责青少年运动员的选材与培养、国家级运动员的管理与训练，并遵循市场规律与要求进行市场化运作，政府仅对承担了相应国家任务的俱乐部予以一定的经费资助。高水平运动员代表俱乐部参加各类竞赛，所获的奖金与俱乐部分成。

4.3 统一后德国竞技体育的组织与管理模式

1990年10月东德和西德统一，国家的政治、社会、经济制度都保留了西德模式，原东德体育兴奋剂丑闻又在世界范围内产生了极度负面的影响，德国民众更是深恶痛绝，而原西德俱乐部体制不仅打造了集体球类项目的优势，而且很好地满足了广大人民群众的体育需求，深受民众的认同与喜爱，统一后的德国采取了原西德的俱乐部体制发展竞技体育，延续了社会主导型的竞技体育发展方式。