京津冀协同发展下北京轨道交通规划发展战略研究

郭文军

京津冀协同发展下北京轨道交通规划发展战略研究

郭文军

(北京市规划委员会基础设施一处北京100045)

着重在规划发展战略层面上，探讨京津冀城市群、大都市区与轨道交通发展的相互促进关系，分析区域轨道交通现状及相关规划，梳理北京交通圈层及各层次轨道交通系统规划，对北京市轨道交通规划实施提出建议。应注重城市空间布局与轨道交通的互动关系，大力发展区域快线。对于市域快线规划需要加强顶层设计，统筹考虑与既有地铁系统的结合方式。轨道交通作为综合交通系统的核心与骨架，将为京津冀协同发展提供支撑与引领作用。

轨道交通;交通规划;大都市区;城市群;交通圈层;区域快线;京津冀协同发展

推进京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大决策部署和国家战略。交通一体化列为需要积极推进京津冀协同发展的三大战略重大项目之一。把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络，为京津冀协同发展提供坚实基础和保障条件。

轨道交通作为综合交通系统的核心与骨架，为京津冀地区打造成全球有影响力的城市群提供支撑与引领作用。在轨道交通发展上，京津冀地区目前与国外几个大的城市群相比存在较大差距，现有的轨道交通规划布局与空间形态不相匹配，运输方式和能力与协同发展的要求不相适应。因此构建多层次的轨道系统，建设“轨道上的京津冀”是交通一体化的重点内容。笔者分析京津冀协同发展背景下北京轨道交通规划发展战略面临的问题，并给出对策建议。

1 京津冀区域空间格局及轨道交通支撑

1.1 城市群、大都市区与轨道交通的相互关系

城市化形态演化的一般历程是中小城市→大城市→大都市区→城市群。大都市区与城市群都是城市化过程发展到较高阶段的都市化区域，二者有联系，有交集，也存在明显差别。大都市区是指一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系、且具有一体化倾向的邻接地域的组合，是传统大城市蔓延式扩展的转型形态，如北京大都市区;每个大都市区都对应着一个一体化的轨道交通通勤圈。城市群是在地域上集中分布的，以通达的交通联系起来的，若干城市集聚成的庞大、多核心、多层次城市集团，一般都是大都市区的联合体，如京津冀地区。

世界城市群的发展经验表明，合理配套、快速畅通的综合交通运输系统是都市区发展的纽带，是城市群区域一体化发展的基础。尤其是城市之间形成以高速铁路、高速公路、城际快轨和支线航空为方案组合的立体化交通网络，是促进区域经济协同的最为关键的基础条件。

轨道交通与其他运输方式相比，在占地、能耗、环保、运营成本、运输安全和输送能力等方面具有技术经济优势，且轨道交通的纽带作用更强、弥合地区间发展非均衡性的作用更大。

在大都市区和城市群发展阶段，城市化过程对轨道交通和铁路的要求是非常明显的。轨道交通在都市区发展中能缓解交通压力，并对土地利用、产业布局和空间结构起到引导作用。城际铁路对城市群形态、交通结构的调整均会产生巨大的影响。

荣朝和提出，有效的轨道交通通勤半径是确定大都市区边界的基础［1］。大都市区必须解决的是通勤、通学的同城化，因此是通勤圈、生活圈;而城市群要解决的是商务、旅游的同城化，因此是商务圈、旅行圈。轨道交通通勤不仅可解决城市交通自身问题，也通过构建或完善都市化区域的形态疏解核心区功能，千万人口以上的大都市区需要至少上千公里的通勤铁路。

1.2 京津冀区域空间格局

京津冀地区面积21.6万km2，占全国总面积的2.3%;人口1.1亿人，占全国总人口的8.02%。

根据京津冀地区各地的社会经济条件、地理区位、发展定位等，考虑京津冀区域城镇空间协调发展的需要，尤其是疏解北京非首都职能的需要，京津冀区域空间格局规划为“一核、双城、三轴、四区、多节点”的架构(见图1)。

图1 京津冀区域空间格局

1.3 京津冀区域轨道交通现状及规划

1.3.1 现状及问题

目前，京津冀区域既有干线铁路基本形成了以京沪高铁、京广客专、津秦客专、津保铁路、石太客专、京津城际为主骨架的高速客运网。2013年，京津冀区域铁路营运里程达到8 496 km，其中高速铁路和城际铁路达到1 185 km，通达13个地级市中的10个。

京津冀区域铁路网络的发展呈现出严重的不均衡性。国家铁路网以北京为中心的放射线布局，以及外围联络性通道的缺失，导致北京枢纽承担了过重的国家及区域运输组织职能，增加了北京城市交通压力。同时，目前区域间的干线铁路能力已经无法满足京津冀之间越来越多的通勤、通学、商务以及旅游客流需求，京津冀各条主轴线上缺乏大容量、快速化及公交化的轨道交通线路。除了2008年开通的京津城际铁路和津保铁路之外，京津冀区域内其他地区间的城际铁路尚未建设。

北京市目前已拥有527 km轨道交通网络，但几乎都采用地铁模式，通往郊区新城的线路大部分采用地铁的标准、模式向外延伸，存在运力及时速上的不足。通过地铁提供的高频次、小间距服务形式，引导城市规模不断向外拓展，纵容了城市“摊大饼”式规模的扩展［2］。开通于2008年的市郊铁路S2线，是北京第一条市郊铁路，但该线路利用既有铁路改造，技术标准及运营速度较低。目前，天津、石家庄均尚无真正意义上的市郊铁路。

综上所述，与京津冀区域内日益增长的客流需求，以及与新时期推动区域协同发展、交通一体化目标的要求相比，区域轨道交通发展出现了严重的滞后。

1.3.2 城际铁路网规划

为构建以轨道交通为骨干的多节点、网络状、全覆盖的京津冀区域交通网络，铁道第三勘察设计院率先规划了京津冀地区城际铁路网分期实施的规划方案(见表1)，打造“鲲鹏展翅、两翼齐飞”的城际线网形态［3］(见图2)。通过强化干线铁路建设，加快建设城际铁路、市域(郊)铁路并逐步成网，力争在2017年京津冀区域实现客运专线覆盖所有地级以上城市、实现京津保地区1小时交通圈的近期目标。

表1 京津冀区域城际铁路线网规划

图2 京津冀区域城际铁路线网规划

2 京津冀协同发展下北京市轨道交通规划

2.1 国外大都市区发展经验借鉴

从国外几个特大城市圈层的发展特点看，东京、巴黎、纽约等大都市区圈层大致可以分为内圈层、中间圈层、外圈层等。内圈层主要是城市中心地区，外圈层包括大城市及其周边的几个重要城市或城镇，而中间圈层介于两者之间。

从国外大都市区的轨道交通发展特点看，国外大都市区有多层次的轨道交通，各层次轨道交通系统所服务的都市空间圈层存在交叉但侧重点不同。如巴黎的RER线(市域快轨)，主要服务于市中心和近郊区域之间的快速联系，同时RER线穿越市中心，兼顾中心地区内部的快速出行。在纽约都市圈轨道交通中，地铁系统服务于纽约市，市郊铁路主要服务于大都市区，承担外围区居民至市中心区通勤出行。

从各层次系统规模上看，国外大都市区市郊铁路里程规模大，且市郊铁路占轨道交通系统比重大［4］。如东京市郊铁路超过2 000 km，伦敦约3 000 km，巴黎约1 900 km，纽约超过1 600 km。同时，东京、伦敦、巴黎、纽约市郊铁路占轨道交通总里程的80%～90%，地铁仅占10%～20%。

在各层次轨道交通系统相互联通方面，国外大都市区的市郊铁路与地铁系统直通运营，大大提高了轨道交通服务水平。如东京，其市郊铁路在城区及近郊范围内采用DC750 V或DC1 500 V的电压，方便与市区地铁系统直通运营;纽约在远郊范围内，采用AC12.5 kV干线铁路供电制式，以减少沿线变电所和供电设施，有利于降低造价、提高运营速度等［5］。

2.2 北京市轨道交通规划

2.2.1 交通圈层划分

在京津冀地区范围内，以北京中心城区为核心，由内向外逐层拓展，按照交通出行特点及空间地域，如图3所示可划分为4个圈层结构［6］。

第一圈层，该圈层为中心圈层，指中心城区五环以内的地区，半径约15～20 km范围覆盖的区域。圈层内人口密集，出行量大而频繁且距离短，出行集中于高峰时段。

第二圈层，该圈层为近郊圈层，主要指北京近郊新城范围，以半径30～50 km为主范围覆盖的地区。近郊新城人口较多，向心出行量相对较大、距离较长，有相当一部分交通出行起终点是中心城、近郊新城。

图3 北京交通圈层划分

第三圈层，该圈层为远郊圈层，主要指北京远郊范围，以半径65～80 km为主范围覆盖的地区。远郊人口比较稀疏，出行距离长，部分出行起终点为中心城区、远郊新城和周边临近的河北省部分城镇。

第四圈层，该圈层为都市区层，主要是京津冀地区，以半径280 km为主范围覆盖的区域。部分交通出行为城际之间的长距离出行。

2.2.2 北京多层次轨道交通系统规划

借鉴国外大都市区轨道交通的发展经验，结合上述交通圈层，京津冀协同发展背景下的北京市轨道交通系统可分为城市轨道交通(地铁和中低运量的轨道交通系统)、区域快线(包括市域快线和市郊铁路)、城际铁路、干线铁路(包括普速铁路和高速铁路)4个层次。

各系统主要服务于不同的交通圈层，如图4所示。

图4 北京交通圈层和各轨道交通系统的对应关系

中心城轨道交通系统主要服务于中心城地区，服务于20 km半径内的出行需求。依据国外发展经验，中心城轨道交通应加密，但不应完全依赖于地铁模式，市域快线、市郊铁路在中心城范围内同样可起到加密中心城轨道交通网络的作用［7-8］。

区域快线是市域范围内的公共交通骨架，并作为城际铁路在市域范围内的补充。其中，市域快线系统一般穿越中心城区，主要服务半径为30～50 km，主要满足中心城区与近郊新城并兼顾中心城区内部的居民快速公共交通出行需求，范围主要包含通州、亦庄、房山、大兴、门头沟、昌平和顺义新城。市郊铁路主要服务于城市市区与远郊区，主要服务覆盖半径为65～80 km范围，主要包括北部市域范围的平谷、怀柔、密云、延庆等4个远郊新城，以及河北省的燕郊、涿州、固安、廊坊等城镇。

城际铁路、干线铁路属于铁路客运网络。其中，城际铁路主要服务于区域内主要城市之间的交通出行，以吸引城际间中短途客流为主，具有高密度、小编组、安全性能好、公交化运输模式等特点。在京津冀地区约280 km范围内的几个主要城市，包括天津、保定、石家庄、唐山、秦皇岛、承德、张家口等，应由高速、大运量、长距离轨道交通线路提供服务，即以城际铁路为主，并辅以客运专线铁路系统。

3 北京市轨道交通规划发展战略

在京津冀协同发展的背景下，北京市应立足自身特点，打破城市行政边界壁垒，着力打造健全、完善、合理、便捷的都市区轨道交通系统。结合上述分析，为京津冀协同发展背景下北京市轨道交通规划发展战略提出如下建议。

3.1 注重城市空间布局与轨道交通的互动关系

近些年，随着城市化进程的加快，北京城市虹吸效应显著增强，表现为中心城的城市功能增加、人口高度聚集、私人汽车拥有量及使用率快速提高、土地开发强度提高等，这些因素都不断加大中心城的交通负荷。为解决中心城的交通拥堵，中心城轨道交通建设力度不断加大、线网不断加密，可以称为SOD(service-oriented development，客流追随型)。反过来，地铁的大力建设，又促使以线路为轴、站点为核心的城市进行现有土地再开发，形成强有力的市中心，吸引中心城更多的城市功能叠加。6条轨道交通以地铁制式延伸至近郊新城，除了增加建设及运营成本外，使本来应该承担连接郊区与主城区公共交通的市域快线、市郊铁路甚至城际铁路没有发展起来，以时空距离核算的速度优势也没有体现出来。北京市也曾在几版的城市轨道交通线网规划中都提出了市郊铁路网规划，但长期以来，由于铁路运输与城市轨道交通分别属于铁路总公司和城市管理部门的管辖范围，即体制分割限制了北京市郊铁路的发展［9］。因此，以地铁制式通往近郊新城，实属无奈之举。

在城市发展中，城市空间布局与城市交通是一种相互联系、相互制约的循环与相互反馈的关系［10］。随着城市空间的扩大，必然产生交通需求，需要修建新的线路;而修建新的线路，有利于引导人口向车站附近聚集，带动沿线经济的发展，引导城市空间的发展。

在京津冀协同发展及北京市行政副中心建设的大背景下，“保留首都功能，疏解非首都功能”等发展战略的转变，需要围绕承接非首都核心功能疏解的空间分布及建设时序，促进区域轨道交通与区域城镇体系、空间结构等战略布局相适应。不仅需要解决中心城大运量、高密度的地铁建设问题，还必须解决中心城与外围组团及新城之间的长距离快捷出行问题。大力发展市域快线、市郊铁路、城际铁路，充分发挥轨道交通的引导作用，努力实现TOD(transit-oriented development，交通引导型)的发展模式。围绕轨道交通车站调整周边用地控规，坚持轨道交通车站与周边用地一体化开发建设。按照距离车站越近容积率越高的梯次原则调整走廊沿线土地开发强度，形成以中心城区为主呈多中心、分散式和多轴向串状城市结构形态，吸引沿线土地开发，为疏解非首都功能提供强有力的基础保障。

3.2 加快区域快速轨道交通系统的建设

随着城市的不断发展扩大，中心城与外围地区的联系越来越密切，传统的地铁由于其较慢的速度已无法适应这种市域范围内的长距离出行需求，于是一种介于传统地铁与铁路之间的新的轨道交通方式——区域快速轨道交通(简称“区域快线”)应运而生。区域快线主要为中心城区与郊区以及城市与相邻城市之间的长距离出行提供服务，缩短了城市间的时空距离。区域快线从规划层次上包括市域快线和市郊铁路。

市域快线服务于中心城与近郊新城，兼顾远郊新城的交通需求，主要对象是通勤客流。

北京市新规划建设的市域快线与中心城地铁线的衔接可采用共线运营和独立深埋贯通两种方式。对此，笔者从规划角度提出以下建议供探讨。

3.2.1 市域快线中心城段采用共线运营方式

东京都市圈市域轨道交通由私营铁路和JR(Japanese Railway)线路组成，从山手线向外敷设，承担市域快线的运输任务。东京模式的最大特色在于直通，市域快线在进入核心区后向地铁“借道”，大都采取了站站停模式，未降低服务质量，相比地下深埋方式降低了实施成本和难度。

北京市目前已实现了地铁基本网，正在修建或已经运营的地铁没有预见性地预留共线运营的条件。

如果引入市域快线共线运营，很可能要求加大地下段列车长度，从而增加核心区地下线的车站规模;另外，势必会增加地铁线路的客流，对地铁的列车和编组的影响需要重新评估［11］。但如果能实现市域快线和地铁线路的共线运营，应该说这种成本的增加是值得考虑的。共线运营可以理解为“东京模式”。

3.2.2 市域快线中心城段采用独立深埋贯通方式

法国巴黎区域快线主要由市域快轨(Réseau Express Régional，简称RER)以及远郊铁路(Transilien)构成。RER是覆盖了巴黎及周边地区(即所谓的“大巴黎”)的城际交通网络。RER线的建设迟于地铁系统，在改造了既有市郊铁路后，以地下线形式穿过市中心，与多条辐射式郊区铁路连接成了一个功能完备的市郊铁路网。独立深埋贯通可以理解为“巴黎模式”。

为了实现中心城区与城市外围区域乘客直达服务的旺盛需求，北京市域快线中心城段应尽量深入市中心，在既有地铁下方独立深埋修建，并穿越中心城区。在接入线网的衔接点选择上，使得快线与既有线网有多个衔接点，并加强与大型枢纽、功能区的“锚固”。

对北京市域快线来说，一方面是“东京模式”更具有现实意义，另一方面从城市长远发展来看，应克服困难实现“巴黎模式”。原因是，“东京模式”对于北京市已经建成的地铁系统来说，对既有工程改造较小，可基本实现市域快线与地铁系统的共线运营，但难以实现真正意义上的越行或甩站，运行速度也受到一定限制。若采用“巴黎模式”，对于半径大约在20 km的北京市中心城建成区，需修建穿城的市域快线地下段至少达35 km，实施难度、实施代价和实施风险较高，但优点在于站间距大，速度快，与既有地铁系统相互独立。从城市长远发展角度综合比较，北京更适合采用“巴黎模式”。

在近期不具备修建市域快线中心城段的情况下，可以采用折中方式，即采取将市域快线与既有地铁网在中心城区边缘相切［11］，与多线多点换乘，避免出现单点被动换乘造成的压力。市域快线引入既有线网的外围具有成本和建设时间上的优势。

综上所述，相比于国外发展较为成熟的市域快线系统，国内的市域快线尚处于研究摸索阶段。因此，对于市域快线规划需要加强顶层设计。在未来中心城规划骨干轨道交通线路的客流走廊时，应统筹考虑与地铁系统的结合方式，为今后市域快线共线运营或独立深埋贯通预留条件。

4 结语

交通一体化是京津冀区域协同发展深入推进的重要内容，将交通一体化作为先行领域。本论文着重在规划发展战略层面上，探讨了京津冀协同发展背景下北京市轨道交通系统需要考虑的问题。

1)分析了京津冀背景下城市群、大都市区与轨道交通发展的相互促进关系。

2)根据京津冀区域空间发展格局，分析了区域轨道交通现状及规划相关的问题。

3)借鉴国外大都市区轨道交通系统发展经验，梳理了北京交通圈层及各层次轨道交通系统规划。

4)在当前新形式下，针对北京市轨道交通系统规划实施，提出建议:北京市应注重城市空间布局与轨道交通的互动关系，大力发展区域快线;对于市域快线规划需要加强顶层设计，统筹考虑与既有地铁系统的结合方式。

［1］荣朝和.北京跨市域轨道通勤圈关系京津冀一体化成败［J］.综合运输，2014(10):4-9.

［2］张毅，李朝阳.新型城镇化背景下大城市轨道交通发展瓶颈的破解:以上海大型居住社区轨道交通发展为例［J］.上海城市管理，2015(2):58-62.

［3］铁道第三勘察设计院集团有限公司.京津冀铁路一体化规划布局研究报告［R］.天津，2014.

［4］陈孟乔，施仲衡，刘建坤.国外主要城市市郊铁路发展现状分析及启示［J］.综合运输，2010(3):77-81.

［5］冯黎，顾保南.国外典型大城市市郊轨道交通的发展及其启示［J］.城市轨道交通研究，2008，11(12):49-53.

［6］姚智胜，熊志华.北京轨道交通多层次概念规划研究［J］.都市快轨交通，2010(5):22-25.

［7］李红昌，刘钟南，杨永平.日本铁路考察报告:对我国铁路产业及北京城市轨道交通发展方向的一些建议［J］.铁道经济研究，2011(1):17-26.

［8］郑猛，茹祥辉.北京市郊铁路发展初探［J］.城市交通，2014，12(6):37-44.

［9］李怀刚，韦伟，孙磊.国内外市郊铁路发展对比分析［J］.商情，2012(49):206-206.

［10］崔扬，袁文凯，周欣荣.以轨道交通支持天津市城市空间结构转化:天津市市域轨道交通系统规划［J］.城市规划，2009(9):41-45.

［11］北京城建设计发展集团股份有限公司.城市轨道交通市域线规划与运营模式研究报告［R］.北京，2015.

(编辑:郝京红)

中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见

城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。新中国成立特别是改革开放以来，我国城市规划建设管理工作成就显著，城市规划法律法规和实施机制基本形成，基础设施明显改善，公共服务和管理水平持续提升，在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥了重要作用。同时务必清醒地看到，城市规划建设管理中还存在一些突出问题:城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧;城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高;依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。

积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义。

为进一步加强和改进城市规划建设管理工作，解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，开创城市现代化建设新局面，中共中央、国务院提出了强化城市规划工作、塑造城市特色风貌、提升城市建筑水平、推进节能城市建设、完善城市公共服务、营造城市宜居环境、创新城市治理方式、切实加强组织领导等具体要求。

摘编自http://www.camet.org.cn/2016- 02- 22

Study on Development Strategy for Beijing Rail Transit Planning under the Background of Collaborative Development of Beijing，Tianjin and Hebei Province

Guo Wenjun
(Infrastructure Division No.1，Beijing Municipal Commission of Urban Planning，Beijing 100045)

Themutual promoting relationship among Beijing-Tianjin-Hebeiurban agglomeration，metropolitan area and the development of urban rail transit are discussed in terms of the planning and development strategies.The current situation and the planning of regional rail transits are reviewed，the Beijing traffic circles and the planning for each levelof the rail transit system are examined and suggestions are put forward for the implementation of Beijing rail transit planning.The interactive relationship between urban spatial layout and rail transit should be emphasized and regional express rail should be vigorously developed.For the planning of regional express rail，the top-level design needs to be strengthened and overall consideration should be given to the combination of existing subway system.As the core and framework of comprehensive transportation system，rail transitwill play an importation role in supporting and guiding collaborative development of Beijing，Tianjin and Hebei province.

rail transit;transportation planning;metropolitan area;urban agglomeration;traffic circles;regional express rail; collaborative development of Beijing，Tianjin and Hebei province

U231

A

1672-6073(2016)02-0001-06

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.02.001

2015-08-17

2015-11-03

郭文军，男，博士，高级工程师，交通规划设计专业，gw jkr99@sina.com

北京市规划委员会科研课题(2015年第047号)