新一轮国企改革中如何开展混合所有制经济

高岩

【摘 要】 2013年，党的十八届三中全会上，将混合所有制作为了我国国有企业新一轮改革和突破的重点，这一决定触发了社会各界的改革热情。国有企业的混合所有制改革，将会是一举多得的重大决策。本文中首先介绍了国有企业混合所有制改革的内涵与意义，而后就上一轮国有企业改革过程中存在的问题与障碍，以及怎样在新一轮改革中有序地开展混合所有制经济，展开了详细的论述。

【关键词】 国有企业；混合所有制经济；改革；障碍

一、国有企业混合所有制改革的内涵与意义

1.国有企业混合所有制改革的内涵

“混合所有制”在我国并不是什么新鲜事物。1997年召开的十五大报告中，党中央首次提出了“混合所有制”的概念，2003年在十六届三中全会报告中更是提出了我国要大力发展混合所有制经济的观点。“所有制”在传统政治经济领域中较为常见，它侧重于宏观层面，主要强调的是生产资料的归属权问题。典型的所有制包括私有制和公有制两类形式。本文中所研究的国有企业混合所有制，指的是微观经济组织（企业）的所有制和结构问题，通俗来讲就是探讨企业的产权结构以及资本构成不仅包括公有资本，同时还包括了私有资本或外资资本。目前我国针对企业层面的“混合所有制”虽然有不少学者都投入了大量的研究，但并未形成统一、权威性的概念界定。一般来讲，如果说一个企业的资产不全部归属于私有或者共有，我们就可以将这类企业称之为混合所有制企业。例如，在建国初期我国曾出现过“公私合营”模式的企业；又如，近些年来在我国陆续出现的中外合资，以及在国内外公开上市的股份制国有企业与银行等。

国有企业改革历以来都是我国社会主义经济发展中的重要问题之一，为了能够更好地推动国有企业改革，防止国有资产的流失，维持国有资产的保值和增值，满足市场化的要求，2013年党的十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该《决定》将混合所有制经济重新有提高到了“中国基本经济制度的重要实现形式”的高度。因此，在目前以及今后，混合所有制改革都将是国有资产和国有企业改革的重要方向，尤其是推进母公司层面的公司制、股份制改革，以及优化国有企业股权结构。

2.国有企业开展混合所有制改革的意义

（1）在国有企业中开展混合所有制改革，可以吸引更多的投资主体入股，使得国有企业在高新技术的研发上投入更多的精力与物力，克服传统单一政府投资的缺陷，从而实现投资主体的多元化，促进国有企业的健康发展。

（2）在国有企业中开展混合所有制改革，可以提高国有资本控制的经济规模与体量。而且，在引入了民营经济与外资经济中的先进管理理念和技术之后，还能激发企业的创造力与活力，提高员工工作的积极性。

（3）混合所有制需要国有企业通过企业重组、兼并、扩股以及与民营企业融合等不同的形式来完成，有利于存量国资向行业领军企业与产业龙头企业的集中，提高国有企业在国内外市场上的竞争力。

二、混合所有制改革面临的问题和障碍

1.国有经济的定位问题

我国国有经济自改革开放之后有了长足的发展，然而在整体的布局上国有经济仍存在着战线过长、数量过多、规模不经济、产业结构趋同严重以及资源配置重点不够突出等病症，导致了我国国有经济的控制力和竞争力发展都有所滞缓。我国国有企业上一轮改革的重心在于对国资和国企的战略性重组，消除行政垄断。作为国有企业应当积极提供公共服务和产品，主动退出一般的竞争行业。然而，时至今日这种改革模式并不理想，最主要的问题就在于对国有经济缺乏准确的定位，造成了国有企业在一些竞争性行业中发展、膨胀过快，严重损害了非国有经济的发展。因此，新一轮的国有企业改革中，国有经济的定位问题将是开展混合所有制改革的关键所在，它将会直接影响到改革的范围、领域以及改革的程度。

2.国有资产流失问题

在上一轮的国有企业改革过程中，曾经出现过国有资产被侵吞和蚕食的问题，一度引发了社会各界的热议。因此，国有资产的流通问题仍旧将会是新一轮混合所有制改革中的主要障碍之一。前些年，甚至有人将国有企业民营化改革比作是“一顿瓜分国有资产的盛宴”，并且社会舆论强烈要求停止以民营化为导向的产权改革，严重地阻碍了国企改革的进程。为此，国务院相关部门曾专门对此进行发文、规范，相继叫停了管理层收购（MBO）和员工持股等过程。而对于新一轮的混合所有制改革，在十八届三中全会上曾经提出了“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”等一系列口号。与此同时，一些国企和民企的负责人也担心在改革过程中背上“贱卖和瓜分国有资产”的罪名。因此，新一轮的改革过程中，如果不能够从法律法规的渠道上对操作流程予以规范化，并且出具详细的方案来解决国有资产流失的问题，混合所有制改革仍旧会受到严重的阻碍。

3.部分领域改革滞后

由于我国市场化程度不高，导致许多国有企业长期垄断市场，在上一轮改革中垄断行业的改革整体滞后。国有企业特殊的市场地位导致了许多不公平竞争，产品定价长期与价值相背离，市场难以发挥其作用，从而加剧了收入的分配，影响到了社会的公平和正义。另外，由于历史因素的影响，政府部门和国有企业之间的责任与权限界定不清，社会保障体系不健全，再加上一些历史遗留问题没有得到妥善的解决，使得国有企业在走向市场的同时背负着沉重的社会负担，长期处于运行效率低下、包袱重的状态，影响到了企业的经济效益。

三、混合所有制在国企改革中的实现路径

1.混合所有制的公司法人治理结构

（1）调整不合理的股权结构。除了部分行业的特殊要求之外，在一些国有企业中国有股占据着绝对的控股地位，实际上是政府控制思想的表现，它体现了国有企业不愿意轻易放弃股权的问题。如果在一个企业中单一的股权过分集中，其源头就在于投资主体的封闭性和单一性，这样会造成企业中缺乏相互制衡的产权主体，难以推动企业的转换经营机制。当国有股作为企业控股的大股东时，就相当于是控制了法人内部治理结构中的三会和经理层，造成权责明确、相互制衡的治理机制难以发挥作用。尤其是国有股东无法及时察觉市场信息时，无法对企业的经营状况进行监督。此时，在企业中占据统治地位的国有股就会让企业因此而瘫痪。所以，在改革中开展混合所有制经济，应适当对企业的股权结构进行调整。

（2）建立健全旳资本退出机制。上一轮的混合所有制政策文件中，针对资本退出机制并没有太明确的规定。事实上，“可进可退”的理想化模式对于国有资本和民营资本而言都同等重要。尤其是民营资本，在进入到混合所有制企业中之后，原本应当按照股东会中的决议合法退出的，但因为国有股东与政府的关系相对更为密切，这样就导致了在过去的改革中经常会出现政府部门一纸通告就迫使民营资本退出，给民营企业造成了巨大的经济损失。另外，还有一层原因是由于国有企业绝大多数情况下都是公司三会中的主要控制力量，民营企业在混合所有制改革中只是以小股东的身份存在，缺乏话语权。所以，在新一轮的改革过程中，应当遵循产权平等保护的原则，确保双方资本能够按照规律正常进出市场。

（3）明确公司控制权的配置与行使。股东会是企业中的最高权力机构，监事会是企业中的监督机构，董事会则是公司的执行和决策机构，经理层主要负责公司日常的运营和管理。在国企中开展混合所有制改革，首先应明确各自的权责边线。例如，在公司的三会职权之外可以再设置“董事会领导下的总经理负责制”，这样可以把企业经营管理中的最终权利赋予总经理，同时又符合市场的情形。对于国有企业来讲，尤其应当确保在混合所有制改革之后，企业的权利享有者具有独立性和专业性特征，而不仅仅是延续传统管理模式中上级指派、党政部门人员兼任等方式，尽可能地要避免过多地从国家机关中选择企业高层管理与三会人员。

（4）切实完善内外并济的监督机制。为了确保国有资产的保值与理性增值，同时又由于国有资产的出资人和管理人通常都不处在具体的运营岗位上。所以，国有企业改革中对于国有资产的管理应重点放在后期的监管上。首先，可加强监事会的作用。监事会成员一般多来自于企业内部，通常是由企业的财务工作和管理人员兼任，在工作中主要受企业总经理或董事长领导。正是由于领导层本身并不具备专业的经济、财务和法律知识，监管能力有限，才导致的监事会难以发挥最大的效用。因此，应确保监事会人员的独立性，提高监事的能力与水平，有条件的企业还可以考虑从市场中聘请专业的监事人员，明确监事任职条件，遵循股东利益最优的原则，有效开展监事工作。其次，根据《国资法》中的相关规定，混合所有制企业可根据《中华人民共和国公司法》中的规定设立监事会，而不是采用非出资人委派监事的模式，这样可以减少监督制度重复审查的问题。

2.有序开展员工持股计划

员工持股模式在国外许多企业中得到了普遍的应用，它是一种有效的企业激励手段，可以有效推动国企混合所有制改革，完善企业的治理机能。然而，需要注意的是，该模式在欧美国家的企业中应用时，由于国外企业环境和内部治理体系相对于我国都较为完善，内部监督机制和外部监督机制能够对“内部人”行为形成有效的监督，而我国的国有企业在上述两方面都不是很完善。因此，员工持股计划在我国国企改革中应当视具体情况，有序、平稳开展。具体来讲：

（1）要避免国有资产的流失。国有资产流失的主要因素在于企业中的“内部人”有一定的信息优势，可以在信息不对称的条件下刻意贬低国有资产的价值，从而为自己谋取利益，造成国有资产流失。因此，在改革中应完善相关法律规定，强调信息的公开，同时可吸纳专业的中介机构参与，尤其是律师事务所的深度、全面参与，以便于对国企的员工持股计划开展有效监督。

（2）合理确定员工持股的比例。根据实际经验，企业中员工持股的比例如果过高，将不利于企业的长期发展，因为职工员工过多地持股容易强化企业的“内部人控制”，包括员工在内的“内部人”可能借此机会采取一些不利于所有股东的利己行为。现阶段，我国对于员工持股的规定为“管理层的持股总量不得达到控股或相对控股数量”，但具体对于持股的比例并没有统一、明确的规定。因此，可以参考国外企业的成熟经验，将管理层的持股比例确定在10%以下。

（3）选择恰当的员工持股方式。结合企业的具体情况与发展需求，拟定灵活的持股方式。例如，员工可以在集团公司层面持股，同时也可以选择在子公司层面持股，或者建立共同的基金，由共同基金对企业进行持股。

3.做好相关配套工作，营造良好的改革条件

首先，加快发展多层次的资本市场，提高企业的股权流动性和企业直接融资的比例，建立起强制分红和强制回购制度，从而为我国国有企业混合所有制改革营造良好的制度环境。其次，加强针对国有产权的财务监督管理，完善企业内控体系和风险预警防范机制，尤其是在国有资产对外转让的过程中，应遵循公平、公正、公开的原则，在依法设立的企业国有产权交易机构公开进行，降低国有资产流失的风险。另外，进一步完善社会保障体系，拓展更为宽畅的员工安置渠道，彻底剥离国有企业的政策和历史负担，转变国有企业在市场竞争中的不利地位，为国企吸纳非公制资本参与改革营造市场条件。最后，积极探索党管干部原则和市场化选聘企业负责人的有效途径，加强社会化选聘的力度，推行经营目标契约化管理。

总之，大力发展混合所有制经济，是党的十八届三中全会上做出的重要改革决定。这一决定不仅是以西方现代经济理论为基础，同时也符合马克思主义经济理论原理。对于我国国有企业来讲，发展混合所有制经济是新一轮改革的重点。通过这一改革模式，可以顺利推动国有企业发展成为社会主义市场经济的合格主体，不仅能有效提高国有企业的市场竞争力，而且能充分发挥出国有经济的功效。

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