PPP项目的协同效应研究

2016-06-22丘开浪

中国资产评估 2016年3期

■丘开浪

一、引言

推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，本文简称PPP）已俨然成为一项国家战略，采用PPP模式实施的项目应首先通过物有所值评价。那么，在通过物有所值评价的PPP项目中，到底是什么因素发挥着重要作用，使PPP项目物有所值？而对于那些未通过物有所值评价的项目，到底是什么原因使得其不适于采用PPP模式？PPP项目物有所值的根源是什么？本文将围绕这些问题，结合物有所值定性和定量评价方法，对PPP项目的协同效应及其与物有所值评价的关联性作出探讨。

二、PPP项目物有所值评价概述

为推动PPP项目物有所值评价工作规范有序开展，财政部于2015年12月18日发布了《PPP物有所值评价指引(试行)》（以下简称“物有所值评价指引”）。根据该指引，物有所值评价包括定性评价和定量评价。

物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，以及项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充评价指标。

物有所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。PSC值是参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本的全生命周期现值之和。

应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

三、PPP项目物有所值的根源

PPP项目物有所值的根源，在于政府与社会资本之间的协同效应。政府与社会资本之间的协同效应越大，其协同效应价值也越大，PPP项目物有所值的源泉就更为丰沛。反之，若政府与社会资本之间未形成明显的协同效应，协同效应价值微弱，则PPP项目物有所值便成为“无源之水、无本之木”。

在PPP项目中，政府和社会资本合作的长期性、互补性以及科学的绩效导向和协同收益共享机制，使得政府和社会资本的合作富有协同属性。虽然在政府传统采购模式中，政府通过公开招标选择供应商，也与社会资本之间建立着合作与联系，但因缺乏长期的收益共享机制，政府与供应商之间的目标并不趋同，使得在这种模式下政府和社会资本各方均可能出现短视和自利行为，无法使政府和供应商之间达成长期协同关系。

四、PPP项目的协同效应及协同效应价值

（一）企业并购领域的协同效应及协同效应价值

协同效应及协同效应价值起源于企业并购领域。协同效应（Synergy）的概念由H·伊戈尔·安索夫（H·lgor·Ansoff）于1965年首次提出，按其观点，两个企业通过合并所产生的效益大于两个企业未合并前产生的效益总和，通常被表述为2+2=5。而马克·L·赛罗沃（Mark L Sirower，1997）从动态角度对并购协同效应进行了界定，他提出，协同效应是企业合并后所产生的现金流量超过两企业合并时预计产生的现金流量总和的部份，合并后产生的净现值等于协同效应减去溢价。从广义上看，企业的并购效益包括经济效益、社会效益、生态效益等。

协同效应价值是指并购各方在实施并购前提下的价值（简称：并购价值）减去不实施并购前提下的价值（简称：非并购价值）所得到的余额。并购各方的并购价值需考虑并购行为对各方企业所产生直接和间接影响，而非并购价值并不反映并购行为带来的影响，是基于企业原有资源和原有价值影响因素下的价值。

（二）PPP项目的协同效应及协同效应价值

PPP项目中政府与社会资本合作的具体方式通常有别于企业并购。PPP项目的协同效应可理解为政府与社会资本合作对PPP项目产生的效益大于政府与社会资本未合作前在该项目中产生的效益总和。从广义上看，PPP项目的协同效应也包括经济效益、社会效益、生态效益等。通常，PPP项目物有所值评价中的定性评价主要涉及经济效益的评价，也会涵盖部分社会效益的评价；但PPP项目物有所值评价中的定量评价，仅能评价PPP项目的经济效益。将各期“政府与社会资本合作对PPP项目产生的效益”减去“政府与社会资本未合作前在该项目中产生的效益”所得到的差额进行折现的合计值，即为PPP项目的协同效应价值。

PPP项目协同效应及协同效应价值的产生，不是基于社会资本与PPP项目的合作，而是基于社会资本与政府之间的合作。

（三）企业并购的协同效应与PPP协同效应的对比

1. 相同之处

企业并购的协同效应与PPP协同效应具有一些相同的属性。

企业并购和PPP模式产生协同效应的前提均要求各主体间的合作。协同可通俗地解释为协调合作、目标趋同，合作各方为了实现对各方均有利的目标，进行通力协作，其目标和努力方向具有趋同性。因此，协同效应产生的前提条件在于各主体间的合作。在企业并购过程中，并购各方之间透过并购交易产生合作，进而形成协同效应。在PPP采购模式中，政府与社会资本之间达成合作，是PPP协同效应产生的基础和前提。

企业并购和PPP模式产生协同效应的机理也具有一些相同之处，比如，各合作主体之间资源或优势的互补性是催生协同效应的良好土壤，各合作主体之间同质属性的累积也可能会带来一定的规模效应而产生协同作用，这些产生协同效应的机理不仅存在于企业并购活动中，在政府与社会资本间的合作过程中也同样适用。

2. 差异之处

（1）各主体的合作动机存在一定的差异

在企业并购中，各主体间的合作动机通常包括产业发展动机、管理层利益驱动、股票市场驱动以及目标企业价值低估等情形。产业发展动机是企业并购动机最为主要的组成部分，可进一步细分为纵向并购、模向并购以及价值链整合等模式。管理层利益驱动，主要指并购执行者的佣金收入与并购是否达成相关，与并购是否有经济意义无关。股票市场驱动，主要包括保牌保壳、解决同业竞争问题以及市值管理等情形。目标企业价值低估，指市场有时会对负面消息做出过度反应，这种情形在并购动机中较少出现。

政府采用PPP模式的动机，主要包括提高效率、满足公共需求以及推动行业改革。政府与社会资本合作，能够发挥社会资本的专业优势，提高效率，节约成本；也能在一定程度上解决基础设施和公共设施建设的资金瓶颈问题，以满足公共需求；此外，政府与社会资本合作，可能还能带来鲶鱼效应，推动某些领域或某些行业的改革。

（2）协同效应实现途径上存在差异

在企业并购活动中，协同效应的实现途径通常包括经营协同效应、管理协同效应、财务协同效应和其他协同效应。经营协同效应的产生，主要源于规模扩大、议价能力提高、发展制约的消除、产能的释放以及创新市场等因素所带来的收入增加或成本降低，经营协同效应可分为成长型和成本节约型。管理协同效应，主要是通过提高管理效率、节省管理费用、降低采购成本而得以实现的。财务协同效应的实现，主要基于融资渠道拓宽、资本结构优化、融资成本降低以及税收筹划驱动等因素，有时体现为较高的现金流量，有时体现为较低的资本成本，或两者兼而有之。其他协同效应可进一步细分为品牌协同效应、技术协同效应以及文化协同效应等类型，通过并购所收获的品牌优势、技术优势能带来超额收益能力，产生协同效应，通过并购所整合、提升的企业文化，能增强企业的凝聚力，降低经营风险，进而产生协同效应。

在政府采用PPP模式过程中，政府与社会资本之间形成的协同效应，实现途径主要包括管理协同及其他协同（包括技术、品牌、文化协同）。在PPP模式中，经营协同和财务协同可能无法产生作用，或只能发挥部分作用。政府与社会资本进行合作，其核心动机在于要借助社会资本的技术优势或管理经验，以提高效率、节约成本，实现物有所值。因此，政府与社会资本之间在资源、技术、管理经验等方面优势互补所形成的管理协同效应和技术协同效应，是PPP模式的协同效应的主要组成部分。政府与社会资本并非产业链的上下游关系，也不是同一类型的市场主体，政府与社会资本之间通常不存在因横向或纵向并购所产生的经营协同效应；不过，社会资本在绩效导向的驱动下，可能通过创造市场增加基础设施或公共服务的第三方收入，因此，政府与社会资本之间可能因价值链整合（创造市场）而形成一定的经营协同效应，但由此形成的经营协同效应相对于采用PPP模式的动机而言是次要的。在财务协同方面，政府与社会资本进行合作，是拓宽政府融资渠道的举措之一，客观上也能优化项目资本结构，这些因素可能在一定程度上形成协同效应；但政府与社会资本进行合作，并不能降低融资成本，也不是基于税收筹划的驱动，因此，在这些方面不会产生协同效应。

企业并购活动与PPP项目在协同效应实现途径上的差异，具体如表1所示。

五、PPP项目协同效应在物有所值定性分析中的体现

物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，这六项基本评价指标的主要考核内容及其与协同效应的关系具体阐述如下：

表1

1.全生命周期整合程度。该指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。该指标反映了实现协同效应对周期的要求。周期越长、环节越完整，政府与社会资本之间进行优势互补、资源整合的可能性越大。政府与社会资本之间进行合作，协同效应的实现无法“一蹴而就”，需要进行必要的整合，因此，实现协同效应在客观上需要一定的时间，这就要求PPP项目政府与社会资本合作的周期不能过短；另一方面，若政府与社会资本合作仅涉及项目生命周期中的个别环节，也难以产生协同效应，比如，若政府与社会资本合作的周期仅为建造环节，政府完全可通过公开招标的方式遴选建造商（即采用传统采购模式），而不必采用PPP模式。

2.风险识别与分配。该指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。该指标体现了实现协同效应对“责权利相统一”的要求。科学、合理的风险分配方案，旨在将风险分配给最有能力控制管理风险且管理风险成本最低的一方。转移给社会资本的风险太少或太多，均不利于协同效应的实现，转移给社会资本的风险太少将限制物有所值的实现，转移给社会资本的风险太多将推高社会资本报价。

3.绩效导向与鼓励创新。该指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。该指标是实现协同效应的推动力。以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，确保社会资本分享协同效应价值，保护和促进社会资本创新的积极性。

4.潜在竞争程度。该指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。该指标反映了协同效应的择优程度。通过公开市场竞争，有利于筛选出具有专业优势或富有管理经验的社会资本。竞争程度越高，筛选出的社会资本的可适性越强，产生协同效应的基础越坚实。实践证明，没有竞争的PPP项目基本是失败的。

5.政府机构能力。该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。该指标是实现协同效应的管理能力保障。政府与社会资本之间的协同效应的发挥，需要政府和社会资本分别向项目注入各自的资源和优势，并协同合作。在PPP模式中，政府不仅是PPP合同的一方，政府还代表着社会公共权力。政府能否优化服务、依法履约，是PPP模式能否顺利履行的重要保障之一，也是PPP项目协同效应能否得到充分发挥的重要保障之一。

6.可融资性。该指标主要考核项目的市场融资能力。该指标是实现协同效应的资金条件。吸引力越大，越具融资可行性，越具备实现协同效应的条件。

六、PPP项目协同效应在物有所值定量分析中的体现

在企业并购中，协同效应来源于两方面：更高的净现金流、更低的资本成本。更高的净现金流可进一步分解为收入的增加、成本的减少，或两者兼而有之，也可分解为更高的利润、更高的资本效率以及更快的利润增长率。更低的资本成本说明协同效应的存在能够降低企业风险。

在PPP项目中，政府与社会资本形成的协同效应通常不会对资本成本产生明显影响，因为对于政府而言，不论采用政府传统采购模式还是采用PPP模式，政府面临的净现金流风险并无显著差异。因此，用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同。

在PPP项目中，协同效应在物有所值定量分析中主要表现为更高的净现金流，而更高的净现金流主要是源于成本的减少。收入的增加对PPP项目净现金流的影响往往很小，在基础设施或公共服务项目中，不论采用政府传统采购模式，还是采用PPP模式，来源于第三方的付费金额通常不存在显著区别，因为在第三方付费单价一定的基础上，这些基础设施或公共服务项目的社会客观需求通常不会因为政府选择的采购模式而发生显著改变。在PPP项目中，政府与社会资本形成的协同效应通常能降低以下两个方面的成本：

1.PPP项目建设和运营成本的节约

在PPP模式的绩效导向与鼓励创新等机制的推动下，社会资本可能通过技术创新、效率提升等举措节约项目建设成本和运营成本。在竞争环境下，那些具有领先而成熟技术优势的社会资本，或是积累了丰富而高效的管理经验的社会资本，更能赢得PPP项目的青睐。具有专业优势、富有经验的社会资本与政府进行合作，能够节约PPP项目建设和运营成本，产生协同效应。

在政府传统采购模式下，通过规范而有效的政府采购流程，通过公开招标和市场竞争，也能够遴选出具有专业优势、富有经验的承建方或服务提供方，使社会资本（供应商）与政府达到合作关系。但政府与社会资本（供应商）在传统采购模式下的合作通常是短期或局部的，缺乏PPP模式全生命周期成本的考量与激励机制，政府与社会资本（供应商）的目标并不趋同，难以形成协同关系。

2.可转移风险承担成本的节约

在政府传统采购模式下，项目全部风险成本是公共部门比较值（PSC值）中非常重要的组成部分，项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。在PPP模式下，政府不再承担项目的可转移风险，只需承担政府自留风险成本。政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

同一项风险事项，对于不同的控制管理主体，其风险控制管理成本存在差异，甚至差异巨大。对于某一主体而言具有风险的事项，对于另一主体而言可能并不成为一项风险或控制成本很低。风险承担成本通常与某一主体所拥有的与管理该项风险相关的资源优势、技术优势、管理经验的多寡成反比。因此，在PPP模式下，政府是否把风险转移给社会资本，标准在于社会资本是否为最有能力控制管理风险的一方，社会资本是否是管理风险成本最低、最有效率的一方。按照这种标准选出的社会资本，其与政府合作能够产生最为显著的协同效应。

PPP项目要实现全生命周期的整合，不仅要求政府与社会资本合理分配风险，还应让对协同效应产生贡献的各方分享协同效应成果。让社会资本分享协同效应带来的成本节约额，才能够激励社会资本提供效率高、效果好的公共服务。即要关注社会资本对于可转移风险的管理成本和风险损失的承担，又要尊重社会资本获得与可转移风险相匹配的收益水平的权利，应通过契约方式对PPP项目的协同效应价值在政府与社会资本间的分配作出约定。

值得注意的是，协同效应产生的基础可能会发生变迁，比如，政府管理的效率提升及科学化变革，使得政府与社会资本合作产生的管理协同效应收窄甚至消除。

七、PPP协同效应价值与物有所值之间的关系

在PPP项目中，政府与社会资本存在协同效应，并不必然说明PPP项目物有所值；政府与社会资本之间的协同效应及协同效应价值越大，也并不必然说明PPP项目物有所值的实现量值越大。PPP项目物有所值的量值，取决于两个因素，一是政府与社会资本之间产生的协同效应价值，二是政府与社会资本对协同效应价值的分享机制。

在PPP项目中，政府与社会资本在PPP项目中形成的协同效应也并不总是正数，有时可能产生负协同效应。政府监管成本高企，政府与社会资本之间源于合同条款方面的分歧产生的沟通成本，政府与社会资本之间的制度与文化冲突，这些因素均有可能导致PPP项目的负协同效应。

具有负协同效应的PPP项目注定是失败的。而具有正协同效应的PPP项目，并不必然说明该PPP项目对政府而言是物有所值的。当PPP项目所产生的协同效应价值均由社会资本享有时，该PPP项目对政府而言是“平价”的——既不物超所值、也非得不偿失，政府并未因采取PPP模式而减少成本支出。当“PPP模式下政府向社会资本支付的补贴金额”大于“传统采购模式下政府支付的补贴金额”时，说明社会资本在PPP模式中取得的收益大于PPP项目所产生的协同效应价值，社会资本获利过高，政府采取PPP的采购模式加重了财政负担，对政府而言是失败的。当PPP项目所产生的协同效应价值由政府和社会资本分享时，对政府而言才意味着物有所值——因协同效应的一部分归属于政府，政府在“PPP模式下政府向社会资本支付的补贴金额”小于“传统采购模式下政府支付的补贴金额”；而由社会资本享有的协同效应价值，是社会资本参与PPP项目的利益驱动所在。

PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，若PPP值小于PSC值，说明采用PPP模式是物有所值的。PPP值与PSC值的差额近似于政府与社会资本之间的协同效应价值中归属于政府的金额；“政府与社会资本之间的协同效应价值”减去“PPP值与PSC值之间的差额”，为政府与社会资本之间的协同效应价值中由社会资本所享有的金额。

若PPP值等于PSC值，说明项目采用PPP模式不产生正的协同效应，也不产生负的协同效应。若PPP值大于PSC值，说明项目采用PPP模式产生了负协同效应，或是虽然政府与社会资本之间产生了协同效应，但社会资本不仅独享了全部的协同效应价值而且还侵蚀了政府的利益，无法通过物有所值评价，不宜采用PPP模式。

PPP项目是否物有所值，还可通过对比“基于政府视角测算的可转移风险承担成本”与“社会资本获取的超额利润（超额利润指超出资金成本之上的那部分的利润额）”这两个指标而作出判断。若前者大于后者，即可实现物有所值；若前者小于后者，则不宜采用PPP模式。

八、协同效应在物有所值评价中的地位和作用

物有所值评价中的定性评价带有一定的主观性。因风险分配和风险量化的复杂性、参照项目建设和运营维护净成本测算的复杂性以及运营补贴标准非固定性等因素的影响，使得物有所值评价中的定量评价不仅有较高的专业操作要求，也带有一定的主观判断。因此，不论是物有所值的定性评价还是定量评价，均应避免流于形式，避免出现“先设定评价结果，后推导评价过程”情形。避免出现这些情形的核心工作在于，识别出政府与社会资本之间的合作关系中是否存在协同效应，并确认在市场竞争中筛选出的社会资本与政府间的协同效应是否最显著。

对政府与社会资本之间协同效应的观察与分析，应贯穿于政府采用PPP模式的全过程。在项目识别阶段，项目发起、项目筛选应关注拟采用PPP模式的潜在项目是否具有实现协同效应的先天条件，比如政府与社会资本在项目中是否呈现明显的优势互补情形。在项目准备阶段，管理架构的组建、实施方案的编制过程中，应有利于监督或保障协同效应的有效发挥。在项目采购阶段，政府编制采购文件应着重体现能够有助于识别政府与社会资本协同效应的相关指标，并在响应文件评审时将政府与社会资本的协同关系及协同效应的发挥潜力作为评审重点，在政府与社会资本签署的合同中，应当将促进协同效应发挥的条款（比如，绩效导向）悉数列示其中，以保障和提升政府与社会资本之间协同效应的发挥。在项目执行阶段，绩效监测、中期评估等工作均需重新审视政府与社会资本之间的协同效应的实现量值，当客观条件发生变迁而需要重启谈判时，协同效应的已实现情况和尚待发挥的潜力应作为“再谈判”的重要依据。在项目移交阶段，应开展绩效评价，对项目全过程中政府与社会资本间实现的协同效应以及协同效应价值的分配情况作出总结。

物有所值评价工作，可演变为对政府与社会资本之间的协同效应进行识别、分配和量化的过程。在定性评价中，全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，分别对应于政府与社会资本之间协同效应产生的对周期的要求、对“责权利相统一”的要求、对驱动力的要求、对择优筛选的要求、对政府管理能力的要求以及对资金条件的要求，定性评价指标的分析可演化为对协同效应产生机制和条件进行分析的过程。在定量评价中，协同效应主要源于PPP项目建设和运营成本的节约额以及可转移风险承担成本的节约额。其中，可转移风险承担成本的节约额，等于“政府承担可转移风险所需的成本”减去“社会资本要求的回报率中已反映出的风险成本”（社会资本承担可转移风险而要求的回报应反映在社会资本要求的回报率中，社会资本要求的回报率中高于融资成本的那一部分，反映了社会资本承担可转移风险对应的风险成本）。PPP项目的协同效应价值等于PPP项目建设和运营成本的节约额以及可转移风险承担成本的节约额之和的折现值。