住房政策及货币补贴原理分析

周强

【摘要】补贴政策作为一种常用经济手段，可以被政府用来实现特定政策目标。但是，不同的具体补贴措施有不同的效果。补贴政策使用错误，则不但达不到政策目标，还会造成无谓损失。文章从消费者效用的角度，对各种住房补贴政策的历史效果研究着手，运用微观经济学原理进行数学分析，对各种房屋补贴政策进行量化分析，并提出政策建议。

【关键词】住房补贴 库恩塔克定理 直接补贴 比例补贴 定向补贴

【中图分类号】F284 【文献标识码】A

相关文献综述

补贴政策通过提供货币或非货币补助，在消费者需求不足或生产者供给“瓶颈”时，保护特定的产业及地区经济，或保障特定的消费人群的消费行为。不同国家，不同时期，针对不同的人群有不同措施。以住房补贴为例，由于住房问题关系社会稳定，世界各国都对低收入群体有各种各样的住房补贴。房地产由于其数额大，供应有限，流通慢等特点，经常出现市场失灵。所以各国政府都积极干预。

Aaron 与von Furstenberg（1971）的研究成果表明，如果假定的个人消费函数只有两个变量，即住房消费和其他商品，那么对消费者进行补贴会促进房屋消费。How enstine（1975）认为住房补贴是政府除了“公屋”政策外的一个有效补充。陈杰（2005）对瑞典的住房补贴政策进行了研究， 指出住房补贴具有消费中的替代效应，会对居民房屋选择产生影响。Kemp（2006）研究了英国的新型住房补贴，即现金发放制中住房补贴被用于非住房消费。

对不同住房补贴方式的效果差异的研究有很多。Kristo f （1973），Weaver（1975） ，Khadduri与Struyk（1982）对美国住房与城乡规划部的住房补贴政策进行了研究，发现住房补贴的效果受到发放方式的影响。Steele（1998）对加拿大若干地区的住房补贴研究显示，福利性住房补贴存在天然缺陷， 而标准的收入补充津贴的政策效果优于前者。①

孙冰，刘洪玉等（2005）对中低收入家族住房补贴效果研究表明，对生产者进行补贴的福利损失高于对消费者的补贴。周蕾（2010）对上海廉租房货币配租政策进行了logistic分析，得出结论，人均住宅面积越小的住户越倾向于用补贴租房，未来越想购房者越不想把租金用于租房。而对是否把补贴用于房屋影响最大的变量是人均收入。

现实中的住房补贴政策

第一，公共住宅政策。即政府主持兴建的低价房，主要向低收入群体供价，需要一定的资质（收入低于某一标准）方可购买。而居住满一定年限后，有的需要返还给政府，有的则不需要。这种政策可以控制住宅市场价格，同时扩大住宅总供给量，维系整个房地产的健康发展，不至于大起大落。一般欧洲国家公共住宅占比约为40%～60%；亚洲国家如日本、新加坡此比例为50%左右。“公屋”的准入标准各国不同。如新加坡房屋发展局规定了可以享受公屋的家庭月收入标准，和公屋面积标准。家庭月总收入小于5000新元的家庭可以购买一套公屋，居住期满须归还给政府，或者再次估价再次赎买居住年限。依据不同地段和单元面积，公屋按照一定的分级明确政府出资补贴的比例，超过一定规格则没有补贴，还要加征税收。对于高收入家庭，则没有政府补贴。

第二，直接住房补贴。主要分为两种，即人头补贴和住房实体补贴。人头补贴即按人数给予一定补贴。由于其简单易行，逐渐被越来越多的政府采纳。住房实体补贴是对建房、买房和租房进行专项倾向补贴。实体补贴之前必须制订居民最低住房标准，继而确定达到这一标准过程中居民付出的住房费用占家庭总开支的比例。政府对实际住房费用超出规定标准的部分给予补贴。实体补贴总体上采取收入倒挂制，家庭总收入越低补贴越多。研究表明实体补贴对中低收入家庭的住房消费起到了明显的扩大作用。但由于这一政策涉及精确统计家庭收入，成本较高。所以许多国家都在逐渐减少实体补贴，转而保留人头补贴。

瑞典主要实行人头补贴，针对两类人群，退休人员和低收入，多子女家庭。补贴费用由国家和地方分比例承担。新加坡以实体补贴为主。政府于1960年代开始实施“居者有其屋”计划，如今大多数（超过85%）的国民生活在政府建造的房子中，即“组屋”。这其中有95%的居民拥有组屋的产权，剩下5%的人则以租赁方式居住。②

法国实行人头补贴和实体补贴相结合的政策，对低收入家庭房租超过其总收入20%～30%时，承租人可向国家申请房租补贴。同时政府资助非盈利性房企建造公屋，房企每年向政府提交建房数量计划，并提交经费预算，经有关部门审核批准后，由国家提供长期低息贷款。贷款年限为25年～30年，可贷款额一般占建房预算的50%～60%。③

英国的住房补贴政策通常由地方政府自行决定，常见的住房补贴有租房补贴和购房补贴。在政府的专门部门对申请人的经济状况和住房状况进行全面评估后，给出补贴的等级和具体数额。

美国是住房政策比较多样的国家，也是居民住房水平最高的国家之一。主要有政府廉租房，住房券补贴等。城市经济学中的住房补贴政策在美国全部实施过。美国在2010财年直接补贴金额达到500亿美金规模，此外还实行了若干家庭住房税收减免计划。在补贴政策的接受方，以补贴的对象划分可分为对建设方的补贴和对消费者（租房家庭）的补贴。美国主要的房屋补贴形式有：直接向低收入家庭发放住房补贴，用国家提供的低息贷款建造老年人和残疾人公寓，政府向私人租赁住房，再分租给低收入家庭，地方政府发放免税债券筹集建房资金，联邦政府对偿还进行担保。美国的住房补贴一般占财政拨款的2.5%左右。④

而在中国一般采取实物补贴的保障房，廉租房政策，其优点在于避免了直接发放货币中的交易成本，以及不同收入标准领取补贴多少的不同引起的潜在矛盾。由政府控制保障房和廉租房的承建到最后的分配，政府只需核准申请人标准，合格者即有资格以优惠价购买或租住。缺陷在于寻租空间的存在，监督的不透明导致真正有需要的人买不到或租不到，而由不符合要求的人拿到了购房资格，再投入市场转卖或转租。完全扭曲了政策的初衷。同时由于中国的土地政策，政府随建保障房无利可图，积极性不高，也导致保障房没有发挥其应有的作用。

货币补贴政策的微观原理

实物补贴政策直接给予受助人特定住房，或收取少量租金。这一方式的优点是直接，能够达到所预期效果，减少政策被扭曲。但缺点是政府兴建或由私人兴建政府承租廉价房，成本高，不灵活，效率低。有寻租的风险。而货币补贴政策实行成本最低，政府不用专门兴建房屋，可充分利用市场现有房屋，补贴程度可灵活掌握，受助人选择余地大，福利程度高。

所有的货币补贴大致可分为三种：直接补贴，定向补贴，比例补贴三种。下面将就每个补贴阐述其模型和微观原理，并与实际前人研究成果作对照，同时对我国的住房补贴政策作出评价和建议。

第一，无补贴下的消费者的最优消费和福利。无补贴下的消费者效用曲线是典型的二元商品消费者无差异曲线。房屋消费的最优点可由一般商品的效用曲线和消费者无差异曲线构成。一类是房屋x1，一类是其它生活资料x2。预算约束为C，价格单位标准化。以消费者效用函数U=x12 x2为例可得，2x2=x1即其它物品消费量是房屋消费量（标准单位）的两倍。消费者效用为4C3/27。这里的价格和消费量将作为标准与以下不同住房补贴政策的效果作比较，并且均以P为1的单位为标准。以此来说明不同形式货币补贴的不同效果。

第二，直接无限制货币补贴。直接货币补贴即直接发放给特定消费者一定的货币让消费者自由使用（不限于购买住房）。这种情况下，消费者的约束条件在横轴和纵轴方向各移动a单位，新的预算约束线与原预算约束线平行。新的无差异曲线U1交新的约束线于e1。根据效用函数和新的约束条件，可算出增加的住房消费是多少。假设预算线斜率不变，只有约束条件增加了a，采用上例中同一个效用函数，可直接得出消费者效用变为4（C+a）3/27。由此可见，这种补贴增大了消费者效用，并且从后面的结果可以看出，这种补贴增加的消费者福利是最大的，但是，增加的住房消费并不明显。因为，消费者会用这种不限明用途的补贴去购买最佳的商品组合而不是同一种商品。根据消费者效用原理，一般商品的边际替代率不可能为0，所以可以得知两种商品的组合的效用一定大于单纯某一种商品的消费增加。

第三，定向补贴。直接的货币补贴政策在各国历史上都曾经实行过短暂的一段时期，各国政府迅速发现，这种补贴并不能达到他们预期的增加住房消费（福利）的效果。因为对于受助人来说，购买其它商品所增加的福利要大于拿着补贴单纯改善住宅。所以瑞典，荷兰，法国，日本，美国，新加坡都出台了定向购房补贴。各国政策大同小异，即给予一定的专款购买指定的住房。即在某一用途上补贴消费者。本文中设定模型如下：在住房消费上补贴消费者a个单位（实际中一般用住房券的形式发放，只能用于住房）。则由于其它物品消费不变，而其它物品与房屋的价格保持不变，帮预算线斜率保持不变。纵轴截距处向右延伸a个单位。由于总效用提升，新的无差异曲线与新的预算约束线交于e2点。是否有角点解要视无差异曲线的函数而定。

一是，在没有角点解，无差异曲线与补贴约束线上界不相交时。与自由货币补贴效果完全一样。二是，如果无差异曲线与补贴约束线上界，即X1=C时相切，与无差异曲线的凸性质不符。所以，定向定额补贴与直接货币补贴效果无差别。而定向补贴有监管成本，所以总体效率不如直接货币补贴。

这种政策在中国也曾经出台，不仅有住房，还有其他定向补贴如农产品，家用电器等。对消费者来说，如果这些物品是必需品，则实际补贴效果与“直接发钱”没有区别。通俗的说，补贴了消费者在这方面的本来就计划的消费，与给消费者一定的金额用于其它消费是等效的。所以，这种定向补贴的特殊性不在于消费者，而在于商品提供者。政府提供的定向补贴和“消费券”一般都指定消费商家，例如2008年金融危机下，中国中央政府和各地方政府发放了大量的食品消费券，用于援助农产品销售。每个大中城市居民都凭身份证领到了20元至50元等。同时中央还开展了家电下乡，农用车下乡活动，促进工业品和农业品的交换，挖掘农村市场潜力。定向补贴措施必然带来了“指定商品目录”这样事物，如何进入这个商品目录则完全是监管机构的评价。这无疑是在自由市场之外增加了政府干预，导致了寻租行为，增加了交易成本，一定程度上扭曲了市场。

第四，比例补贴。对补贴政策造成的市场机制扭曲的一种补偿是比例补贴，比例补贴是指对限定方向的消费进行一定比例的货币补助，例如进行房屋内消费，则每消费1元政府补助1元，则为1：1补贴。它可以随着消费者本身消费意愿的大小而调整，所以比起定额补贴较少的扭曲了市场意愿。由于比例补贴制根据消费者花在某一方向上的金额再动态调整（本例中为1：1的补贴），所以相当于改变了两种物品的价格比。此类补贴大小依据的是消费者原来的消费额，在此例中，消费者由原来消费x2单位的房屋变成了2x2，总效用提高了一倍。这种补贴的特点在于，在实际操作必然演化为一种形式：“实物补偿”，即赠送消费者原来购买的实物数量，在房屋补贴中可以视作“面积补偿”。因为如果以“消费券”的形式给予特定商品一定的补贴，必然会挤出消费者原本用于购买此类商品的钱，就会导致与定向补贴或直接货币补贴一样的效果，偏离了政府采取此项措施的本。

从上述的理论推导可以得出，从宏观方面，对私营企业和个人提供补贴，比政府自己包办产生的社会福利要高，而对消费者进行补贴，又比对生产者补贴的社会成本要小，对经济的扭曲程度小。从微观方面，在对需求方的三种补贴的分析结果可以看出，直接货币补贴与定向补贴效果没有差别。同时直接补贴的模型说明结论与Aaron与von Furstenberg（1971）发现的住户补贴促进住房消费相符，同时与陈杰发现住房补贴因为替代效应，对其它商品的消费亦有影响的结论相符。

但定向补贴一般有监管用途的成本，所以直接补贴优于定向补贴。消费者可自由选择货币的分配。我们同样可以证明，对需求方的补助比对供给方的补助有着更小的福利损失，对经济的扭曲更小，寻租机会更小，不易产生腐败行为。

定向比例补贴的作用是可以调整消费者的消费结构，使之更多的偏向发放补贴部门所期望的方向。但效用结果低于直接补贴的，净福利损失加大，但它可用于特定目的，如提高某一商品的消费量到政府认为合适的水平（比如儿童教育），因为在这些特殊领域可以有外部性的参与，市场局部失灵，不能完全由市场规律支配。同时这也证明Khadduri与Struyk（1982）的研究结论：补贴效果与发放方式有关。

本文中模型的一个前提是，使用的效用函数为U=x12x2。因为不同的效用函数会导致非常不同的效用差异，有可能在某一取值区间有更大的可能重合，或导致临界值的改变。因此必须说明，本文只讨论一般理论情况，可以得出直接货币补贴是一种较能够提高消费者整体福利的政策选择。

对中国房屋补贴政策的建议

当前中国主要实行所谓“砖头”补贴，这是一种对生产者进行的补贴。这种补贴既需要对生产者（开发商）进行大量的管理审查，对诸如开发资质，业绩，信誉度，施工面积，房屋造型等实施全面，全程监控，同时又要对消费者的资质加以监督和审核。此种办法成本高昂，寻租机会多。如央视曾报道某开发商在上海，北京开发承建的经济适用房面积严重超标（规划90实际230），而买房人的收入又远远超过补贴受众标准。而当今世界面对消费者的补贴是大趋势。优势已如前文所述。

此外，实际的住房政策也不仅考虑经济目标和理论上的福利大小，而会更加注重外部性的影响，即所谓“社会效用”。综合世界各国住房补贴政策的经验，在修建集中的公屋的同时，还必须防止出现“贫民集中化”。由于廉租房通常建在交通不便的偏远地段，并且通常是集中建设一批廉租房，这样就把大量低收入群体集中在一个特定区域。形成事实上的“贫民窟”， 造成贫困的世代承袭，甚至成为犯罪发生集中区，造成地区治安长期恶化。久而久之反而使得贫困固定化和扩大化，为了防止这种现象，世界各国包括中国在内逐渐采取公屋和普通商品住宅间杂共处的模式，把廉租房小区与各种社会公共设施统一规划同时严格要求廉租房达到一定的建筑和环境标准，加强物业管理和社会治安综合治理。这些举措对公共住房建设的外部效应有了正面提升。

（作者为首都经贸大学财政税务学院博士研究生）

【注释】

①周蕾：“住房补贴政策的消费促进效应及影响因素研究”，《上海经济研究》，2010年第4期。

②王宁楠：“新加坡的公共住宅政策及其借鉴”，《南洋问题研究》，2001年第2期。

③赵沂旸：“住房补贴政策的经济学分析”，《理论探索》，2009年第4期。

④李文斌：“美国不同时期的住房补贴政策：实施效果的评价及启发”，《城市发展研究》，2007年第3期。

责编 /张蕾 丰家卫（实习）