基层二线干部管理的现实困境与突破

乔广发

【摘要】当前基层二线干部管理面临诸多现实困难，包括法律法规上的困境、管理客体上的困境、管理主体上的困境、大众认知上的困境等，其成因主要在于管理方式缺乏创新、管理制度相对滞后、管理机制不够完善等诸多因素。突破基层二线干部管理的困境必须更新思想观念、完善管理制度、健全管理机制、严格依法办事。

【关键词】基层组织 二线干部管理 困境 策略

【中图分类号】D261 【文献标识码】A

领导干部因年龄、身体等原因而退出实职领导岗位，但又尚且没有达到国家规定的退休年龄，一般在习惯上通称为二线干部。这类干部在职在编，享有原任领导职务的工资待遇，却不再承担实职领导职责。他们既不同于退休干部，又不同于正常晋升为非领导职务的干部，而且在相关法规规定的公务人员序列中也无法对号入座，他们属于特定时期由各级党委政府通过自定政策予以调整的特定干部群体。

建设高素质干部队伍，必须从严治党、从严管理干部。当前，随着机构和干部人事制度改革的不断深化和持续推进，尤其是领导干部任期制的推行，基层二线干部逐渐形成一个为数不小的特殊阶层，而且比例越来越大、结构越来越复杂。这些官员离开领导岗位后，绝大部分处于“在岗赋闲”状态，部分甚至变相提前退休，形成干部管理的短板效应。进一步加强和完善基层二线干部的管理，调动其工作积极性和主动性，更好地推动地方经济社会的发展乃是目前基层党委政府迫切需要研究和解决的一个重要课题。

基层二线干部管理面临的现实困难

法律法规上的困境。二线干部的产生从整体上来说，基本上源于世纪之交各级党委制定的党政机关机构改革人员分流的意见文件。这些文件具体规定了不同性别、不同级别的领导职务干部提前离岗、提前离休或退休的硬性条件。这在当时的情况下，确实以较低成本顺利地实现了干部队伍的新老交替。然而，随着以推进干部能上能下为核心的干部人事制度改革的不断深入，这种由各地自行掌控的干部从领导职务改任非领导职务的政策规定越来越不适应新常态下从严管理干部的新要求。其不但在法理上缺乏依据，而且还与2006年施行的《中华人民共和国公务员法》有相互冲突的地方。该法第十三条规定了公务员依法享有如下的权利：“……非因法定事由，非经法定程序不被免职、降职、辞职或者处分……”。因此，在一定意义上讲这些政策规定是对公务员职务保障权利的公然侵害。以科级干部的离岗年龄为例，目前全国各地的规定是不一致的，也没有明确的标准，一般来说由各基层单位自行掌握。这就导致相同年龄的科级干部，在一个地方已经退居二线，而在另一个地方却依然还在领导岗位的实际，在一定程度上不可避免地造成心理上的不平衡。同时，由于地方基层党委政府对二线干部管理缺乏明确规定，一些地方的科级领导退居二线之后，“在编不在岗、在岗不在状态”现象相当普遍，这实际上也是与《公务员法》关于干部退休的规定相背离。

管理客体上的困境。部分干部调整到二线后，角色转换和心理调整难以到位，思想上陷入种种误区。一是“有职无权”的失落感。由于“官本位”思想作祟，有的退出实质性领导职位后，从领导者变为被领导者，产生了“宁为百夫长，胜作一书生”思想，消极颓废，严重背离了社会主义核心价值观的要求。二是“船到码头车到站”的歇脚思想。一部分二线干部视退居二线为退休或在岗退养，摆老资格、不服从管理，也不再愿意坚持正常的工作；也有一些认为仕途已告终结，心存“不在其位，不谋其政，不担其责”的想法，于是便“从此君王不上朝”；更有甚者满腹牢骚、随意猜忌，不守政治纪律、不讲政治规矩，严重损害了党政干部在群众中的形象。三是“瞻前顾后”的为难思想。有的对继续发挥作用畏首畏脚，认为既然已退居二线，在单位就应该低调做人，谨慎做事，只能务虚，不能务实，以免招来其他同志的冷嘲热讽，妨碍新任领导班子的工作和团结。

管理主体上的困境。一些机关单位对改任非领导职务后的干部在使用和管理上心存顾虑。一是不敢用。一些单位认为，退下来的二线干部大多数资历老，难以驾驭，担心给他们安排工作，会招致挑刺惹事，自找麻烦，宁可让其玩得爽快，也不想让其“干政”。二是不愿用。有的主要领导认为，现任班子成员完全能够胜任本职工作，让这些二线干部参与工作没有必要，甚至担心其帮倒忙、搞攀比、争权夺利，不好平衡，情愿工资奖金照发，算是花钱买个安逸。三是不能用。有的认为二线干部是由组织部门安排退居二线的，是退休前的软着陆，如果再给其安排工作，尚且不言工作能够完成与否，甚至还会被指责为对老同志缺乏关爱。也有的认为，二线干部与单位主要领导在级别上一样，如果让他们继续发挥余热，则担心其步调不一致，在工作上指手画脚，设置干扰，影响班子在群众中的形象和威信，因此对二线干部始终心存戒心、敬而远之。

大众认知上的困境。社会上对二线干部职务的认识存在严重的偏差，认为非领导职务是二线职务，是退休前的“驿站”，甚至认为二线干部的称谓仅是对退下来的领导干部在思想上的一种抚慰，有职无权、有岗无职。这就在一定程度上导致部分二线干部即使在主观上愿意继续发光发热，但也会因为担心越职越位而放不开手脚。也有不少人认为二线官员是干部退休前的一种过渡，是卸妆下台，继续发挥作用完全是多余的，对那些积极建言献策、积极干事创业的二线干部未能给予应有的鼓励与尊重，反而在背后冷嘲热讽，把他们的提议说成是闲操心，让其觉得有舆论压力，不敢大胆开展工作。更有甚者存在严重的误解，认为二线干部是“下台”干部、“问题”干部而对其另眼相看，致使这些二线干部心理失衡，严重挫伤其继续服务经济社会发展的积极性。这些错误的思想认知态度，在很大程度上成为二线干部管理工作的精神羁绊，导致一些二线干部“不愿”作为。

基层二线干部管理难点及成因分析

管理方式缺乏创新。其一，从管理效能上看，降低了机关的工作效率。一些部门为了体现对老领导的关爱，或迫于老领导的面子，实行非领导职务实职化，不但安排二线干部参与领导工作，而且还为一些级别较高的二线干部配备“下属”，成为超职数配备领导干部的变相手段。其结果，一方面致使二线官员在整个干部队伍结构中所占的比重不断上升，另一方面造成重要岗位缺编缺岗、人才队伍青黄不接这样一种背离机构改革的怪现象。这种“占编制、不干事、高待遇、低风险”工作状态，像磁场一样严重影响着其他干部的工作积极性，进一步加剧了临近退居二线的实职干部等待退位的消极心态，在一定程度上削弱了十八大以来机关单位在作风建设上取得的阶段性成果，严重影响了机构改革效率目标的实现，造成行政成本的极大浪费。其二，从资源配置上来看，闲置了宝贵的人力资源。绝大多数退居二线的干部身体非常健康，思想境界较高，综合素质较好，而且能够适应时代发展，有继续奉献社会、服务人民的工作热情。然而实践中，对这部分干部的管理上几乎处于盲区，甚至部门单位在谋划人力资源分配运用时通行的做法也是对他们普遍采取具体工作不安排、开会学习不参加、工作绩效不考核、经济待遇不减少的“四不政策”，导致这些二线干部在职务上“悬空”，在岗位上“全休”，在监管上“真空”，在心理上“退步”，在福利上“全收”，成为游离于组织管理之外的编内“自由人”，造成人才资源的极大浪费。

管理制度相对滞后。其一，从资源成本上来看，导致财政资金的严重流失。尽管二线干部基本上处于“在编不在岗”状态，但在绝大多数情况下其享受的住房、车补以及通讯补助等待遇与改任前并无两样，这实际上是“堂而皇之吃空饷，明目张胆骗财政”，不仅蚕食了有限的财政资金，还有悖于体现社会公平的按劳取酬分配制度。其二，从违纪成本上来看，损害了法纪的严肃性和权威性。十八大以来，中央反复强调，“纪律面前人人平等、遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外”，要“做到铁面执纪、严格执纪”。然而，反观我们的执纪现状，虽然总体状况是好的，但变通和例外也时有发生，其中之一就是对二线官员的执纪。一些基层二线干部长期不参加组织生活，纪律松弛、观念淡化，更有甚者完全忘记自己是党的人，是组织的一员，生活上随随便便，政治上麻木不仁，他们对一些散布违背党的理论和路线方针政策的意见、公开发表违背中央决定的言论和制造传播政治谣言及丑化党和国家形象的“段子”，在听闻之后不仅不及时地给予当面痛击，而且还当成有内涵的幽默搞笑甚至乐此不疲地进行扩散，严重地影响了党员干部的形象。对于发生在二线干部身上的这些违纪问题，很多基层单位和部门似乎是充耳不闻、视而不见，听之任之，既不进行严肃的批评，更谈不上纪律处分，严重破坏了制度的威严性。

管理机制不够完善。加强二线干部的管理必须进一步完善管理机制，营造良好的管理氛围，但在客观上是有一定困难的。其一，职责任务不明确。以制度管人是硬约束，以人管人是活约束，但后者更加灵活有效。只有建立严明的岗位职责，才能达到精准管理的目的。基层干部退居二线后，由于长期缺乏刚性管理约束机制，造成管理主客体之间相应的权责界限模糊，角色定位不明确，再加上受传统“官本位”观念的影响，基层组织部门对二线干部发挥自身资源优势缺乏系统深入的研究，导致这部分干部不仅在教育监管上挂了“空挡”，而且在岗位职责上更是流于形式，提前进入退岗状态，人为地造成二线干部在工作上自由散漫的“大气候”。其二，缺少发挥作用的平台。退出领导岗位的二线干部通常情况下组织上不再会明确安排其分管工作，基本上处于“有职无责”、“有岗无职”状态。与此同时，严格的工作考核对其来说也形同虚设。这种岗位职责不清晰状态和工作环境缺乏竞争性的特点，在潜移默化中影响着这些干部的工作热情，减弱其工作的责任感和使命感。究其原因，很重要的一点是缺少发挥其优势作用的平台使然。其三，激励机制有待健全。长期以来，对二线干部的激励形式和手段较少或者根本没有，在可行性方面更是无从谈起。比如，相对于在职干部而言，基层的不少地方和单位在二线干部管理方面根本没有出台相应的具体措施，规范化更是一句空谈，这使得二线干部在心理上自然而然地产生了“干与不干一个样，干好干坏一个样”的想法，对待单位事情“事不关己，高高挂起”，再也没有参与具体工作的热情了。

完善基层二线干部管理的对策建议

更新思想观念。一要正确看待二线干部的资源优势。退职后的二线干部是宝贵的党政人才资源，他们政治立场坚定、思想理论水平高、业务能力强、工作作风扎实，并且在长期的基层实践中积累了深厚而广泛的群众基础，具有较强的社会影响力。如果能够充分发挥他们的优势，激发其干事创业的激情，无论对年轻干部的成长，还是对社会经济的发展势必将是一笔巨大的财富。因此，我们应该用宽阔的视野、发展的眼光去看待这些二线干部，以大胆探索、积极创新来盘活用好这份特殊的财富资源，真正做到使其“退位”而不“退为”。二要切实根除“二线思维”病灶。党的十八届三中全会明确指出，要深化干部人事制度改革，合理使用各年龄段干部。加强和改进对二线干部的管理，无论从管理主体还是管理客体都应该彻底摒弃简单的传统二线思维模式，牢固树立自觉服从服务大局的意识，大力倡导“再立新功”的管理理念，切实纠正“退位”就是“退休”的错误观点，坚决杜绝“在位而不为”现象的发生，真正做到让二线干部人尽其才、才尽其用。三要主动将二线官员纳入干部管理体制的主流。习近平曾经多次强调，“从严治党，重在从严管理干部”。二线干部作为我们党整个干部队伍的一部分，其一言一行、一举一动同样代表着干部队伍的整体形象。因此，对于二线干部的管理应该和在职干部一样一视同仁，要严格教育、加强引导、规范管理，决不能放任自流，只吃粮不打仗，成为不受组织约束的“自由人”。否则，不但发挥不了他们的特殊作用，而且还会严重影响到党政机关作风建设的大局。

完善管理制度。邓小平曾经有一句至理名言：“一个好的制度，可以让坏人变好，让好人变得更好；一个坏的制度可以让好人变坏，让坏人变得更坏。”新形势下，二线干部管理中存在各种问题，其中一个非常重要的因素是管理制度的严重缺失。因此，一方面建议上级主管部门尽快做出统一规定，有步骤、分阶段逐步停止各地自行掌控退居二线的做法，进一步加大用制度管人管事干事的力度，同时也建议基层党委和组织部门根据上级的有关政策，并结合当地干部队伍新老交替的实际情况，尽快出台相关的二线官员管理的具体政策和制度。

建立健全机制。一要营造良好氛围。各级党组织要提高认识，克服各种思想障碍，把对二线干部的教育、引导和管理摆上重要议事日程。各单位要注重加强与二线干部的交流沟通，了解其思想，尊重其意愿，解决其困难，使他们感受到组织的关心和温暖，增强其服务中心、服务大局的意识。尤其对那些角色转换及时、作用发挥充分的二线干部，要及时选树典型，广泛进行宣传鼓励，教育广大干部群众端正对二线干部发挥作用的模糊认识，营造其发挥作用的良好社会舆论环境。二要强化激励措施。在明确职责和加强管理的基础上，制定激励措施，充分调动二线干部工作的热情。比如，对那些身体健康、工作实绩好、群众公认度高的届满退居二线的实职干部，根据单位实际情况和组织需要，可以通过一定范围内民主推优、考核以及组织确定留任人选等程序继续留任。此外，对一些表现确实优秀、社会影响大的二线干部可按照有关程序提任到上一级非领导职务，真正发挥先进典型的引领示范效应。三要搭建工作平台。结合二线干部的特点，本着分层分类管理、职责明确的原则，依人设岗，依岗定责，有效拓展二线干部的工作空间。比如，可以利用其阅历优势，组建“二线”干部智囊团，为决策提供参考；利用其理论优势，组建宣讲团，宣传时政，解疑释惑；利用其交际和经营管理等优势，授权其参与招商引资、移民搬迁、旅游推介以及重点项目建设等工作，并在具体分工中“当主角”、“挑大梁”；还可以利用其经验优势，参与巡视督查工作等等，因才施用，多渠道搭建二线干部施展才华的舞台。

严格依法办事。法律的生命力在于实施，关键在于严格依法办事。为了有利于提高机关的活力和工作效率，保持公务员队伍正常的新老交替，《中华人民共和国公务员法》第八十七条规定“公务员达到国家规定的退休年龄……应当退休。”然而，随着干部人事制度改革的进一步深化，在实践中，为了解决因强制退休所产生的领导岗干部“断崖”问题，消除其对部门工作和机构运行所产生的不稳定因素，各地相继形成了领导干部退居二线潜行规定，但在具体的实施过程中，由于“懒政”思维的存在，各种问题日渐凸显。比如，现实中，对二线干部非领导职务免职不及时，反而成为他们依法退休的体制性障碍。因此，建议基层相关部门尽快出台关于二线干部的管理政策，严格规范退休制度，坚决堵着侵吞有限财政资源的漏洞，使二线干部管理有法可依，不断推进干部人事制度改革的法制化和科学化进程。

（作者单位：中共安康市委党校）

责编 /王坤娜 许国荣（实习）