《能源法》的期望、失望与希望

陈姝



《能源法》的期望、失望与希望

陈姝

能源革命与能源法律结构完善相辅相成，虽路漫漫但终将直济沧海。

当地时间4月22日，中国国家主席习近平特使、国务院副总理张高丽在纽约联合国总部出席《巴黎协定》高级别签署仪式，并代表中国签署《巴黎协定》。要实现我国2030年左右达到碳排放峰值的承诺，我们必须加速改变能源结构，大力发展使用非化石能源，开发绿色经济的相关技术。CNSphoto供图

作为能源领域基础性法律，《能源法》的立法过程可谓一波三折。笔者以为，在能源体制改革方向不明，资源配置机制难以突破的情势下，期待通过法律倒逼改革希望渺茫，法律更是无力承担改革成败之重责。然而，能源革命的启动吹响了能源法治的号角，能源革命的推进亦需能源立法的回应。基于政党政治，《能源法》从期望、失望中回归重启，再次让人们看到了希望。

能源革命与能源法律结构完善相辅相成，虽路漫漫但终将直济沧海。

千呼万唤始出来

20世纪70年代，以油价高企为标志的能源危机引起了各国对能源对策体系的高度重视，从地缘政治到地缘经济，能源战略走上前台成为一国能源对策体系的轴心。在经济快速发展与工业化推进带来巨大能源需求，能源行业已然成为关系国计民生砥柱产业的背景下，以国家主权力量保障的能源安全更需要产权交易决定的能源效率助力。能源战略因此有了从国际政治向国内政治延伸的机会，各类能源政策与能源法成为能源战略的实施手段纷纷出台。

能源安全与能源效率实现的关键是法律制度化，《能源法》起草专家组常驻专家，中国能源法研究会副会长肖国兴早在1996年就指出：“制度是法律安排的，新的法律安排是制度创新的根据和源泉。”因此能源法治是能源领域制度创新的必经之路。

在新时期的国际政治经济背景及可持续发展的要求下，能源战略必须走向能源法律，通过《能源法》等能源立法确立能源产权主体、构建现代能源市场体系、促进能源效率，将能源从粗放式的供给与消费中解脱，关注清洁能源与低碳能源，打破能源垄断，实现能源市场全球化。

我国虽然于20世纪80年代即提出《能源法》立法之设想，但是计划经济体制的影响以及能源市场经济的缺位，导致能源领域发展主要依靠政策文件的指导而非法律规范。

虽然能源是具有高政治属性的战略资源，但其本质仍是交易中的商品。市场经济是制度经济，法律作为制度的重要组成部分，在制度结构中具有优越地位，对市场发展发挥着不可或缺的作用。能源行业已经置身市场经济之中，完善法律规范是应有之举。一部纲领性的、统筹性的、协调性的能源基础性法律出台实属必要。

《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等能源单行法律已经颁布，能源领域正逐步实现法治要求，但由于缺乏上位法的协调，能源领域单行法互相冲突，各部法律之间主管部门划分不清，此时亟需一部基础性法律规范能源领域基本关系、进行能源法律结构安排、统筹能源单行法律的协调运作。

作为能源领域的基础性法律，《能源法》肩负重要使命，发挥着推进能源改革、规范能源市场、调整能源结构、构建多元主体、促进市场竞争、协调单行法律等不可替代的作用。《能源法》一直受到社会各界的热切期待。2005年，时任国家总理温家宝就《能源法》立法做出重要批示，《能源法》立法进入快车道，经过国家能源办和15位专家的努力，2007年底《能源法（征求意见稿）》在官网公布。《能源法》立法工作引发全社会高度关注，仿佛有望在短期内正式出台。

全面推进依法治国，是治国理政的重要方略，而能源行业置身市场经济之中，完善法律规范是应有之举。一部纲领性的、统筹性的、协调性的能源基础性法律出台实属必要。CNSphoto供图

“八年之痒”痛思痛

《能源法（送审稿）》在2008年底送国务院审查后却经历了长达七年的悄无声息，直到2015年才再次启动，然而这部迟到的法律至今仍停留在国务院审查过程之中。

《能源法》久立未出主要源自外部、内部两方面原因。

《能源法》作为能源领域基础性法律，是能源行业市场化改革的法治保障，其重要目标是确立能源资源的市场配置，发展多元产权主体。然而，牵涉多方利益博弈的能源领域改革定位一直不甚明朗，在体制改革前景难以判断的情况下，从法律层面上对这些问题加以规定难上加难。加之目前能源领域各行业的开放程度不一，而《能源法》对市场配置资源的要求将统一适用于煤炭、电力、油气等各行业，在未下定决心进行能源体制改革或者取得实质进展之前，拟通过《能源法》立法为体制改革搭桥铺路似乎障碍重重。

在现行体制下能源立法的权限与其组织的独立性相匹配。长期从事能源政策与能源法研究工作的中国能源法研究会顾问吴钟瑚表示，作为能源主管部门的国家能源局是发改委的下属机构，没有独立的主管部门导致对《能源法》的重视程度、推动力度都大打折扣，而且能源资源的配置问题触及多个部门的利益，没有强有力的主管部门加以协调亦不可能实现。而对《能源法》本身的争议是导致《能源法》难产的内生因素。自2006年开始《能源法》立法工作以来，对《能源法》立法模式的选择就争议不断。目前《能源法（送审稿）》采取了将《能源法》作为能源领域的基础性法律的思路，内容注重综合性、协调性、原则性，其操作性必然相对较低。因此有人提出立能源法典、能源政策法等主张。

如果说从呼吁《能源法》的出台到立法工作真正启动的这20年实属忍痛前行，那么征求意见稿出台后便悄然静默的八年更是让人痛心疾首。《能源法》立法的启动本就压力重重，而上述原因又导致该段路途一再停滞。八年来不仅专家学者们不断呼吁《能源法》立法前行，媒体公众亦每年讨论《能源法》能够就此出台，然而年复一年《能源法》立法之路的登顶仍旧遥遥无期，甚至上演着“进一步，退两步”的悲剧。

能源革命再启航

基于能源高政治性特征，能源法的命运也必然与政治决策密切相关。事实上每一次《能源法》的前进都是由政治家的大力支持推动的。

2014年习近平总书记提出推动能源供给革命、能源消费革命、能源技术革命、能源体制革命，为此要求“启动能源领域法律法规立改废工作”，健全能源法治体系，为《能源法》立法带来了新的希望。2015年《能源法》被列为《国务院2015年立法工作计划》一档计划，成为“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”，并排列第一位，吹响了《能源法》重启工作的号角。同年8月底，发改委向国务院二次提交了《能源法（送审稿）》。

2016年3月25日国务院转批发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》提出“在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等重点领域，选择一批国有企业开展混合所有制改革试点示范”。尽管混合所有制改革已被提出多年，然而这是发改委首次在经济体制改革重点工作意见中确定要在能源行业推行此项措施。虽然目前只是试点阶段，但是我国已经真正开始考虑或者说决定尝试启动能源领域的改革，通过引入民营资本，逐渐放开能源市场的主体要求。能源行业在体制改革的道路上迈进了一步，奏响了能源革命的序曲。

《国务院2016年立法工作计划》将《能源法》列为三档计划，再次成为预备项目，近日公布的《全国人大常委会2016年立法工作计划》没有《能源法》的身影，《能源法》在今年出台的希望仍然渺茫。但令人欣慰的是，电力、石油、天然气行业的混合所有制改革试点应该是启动能源体制改革，强化能源市场力量的先导。实际上，在能源体制改革方向不明的情况下，匆忙推动《能源法》的出台并不现实。“重大改革于法有据”，法律肩负着正义的使命，为改革提供了正当性基础，但是法律成为重大改革依据的前提是改革方向的清晰和明朗，否则法律依据将成为空谈。

2016年《能源法》似乎被遗忘在立法工作的角落沦为“预备项目”，但也许正是今年《能源法》才真正意义上进入立法程序。倘若以能源领域混合所有制改革为序曲的能源革命能够坚持推进，能源市场能够不断完善，多元主体竞争能够日益充分，届时《能源法》的出台将指日可待。

虽然改革之路艰难而漫长，但能源领域的改革家们必将坚定不移。因为我国已经站在了必须做出选择的路口，大家也已经认识到了能源革命的重要意义。期待一部体现能源发展战略规划，促进社会可持续发展，符合市场运行规律的《能源法》能够早日到来并助力能源革命的最终实现。

（作者单位：华东政法大学经济法学院）