再见，2600年盐业专营史



再见，2600年盐业专营史

持续十年之久的食盐专营制度改革方案终于尘埃落定。国务院5月5日公布的《盐业体制改革方案》提出了打破食盐区域、行业垄断，放开政府定价，改革食盐储备体系等重点任务。这标志着在我国存在了2600年的食盐专营制度成为历史。

盐业专营是与民争利的样本

近几十年来，随着经济发展，国家财力逐步增长，过去必不可少的盐税，在国家财收中占比越来越低。如今，盐税占国家税收的百分比由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。

然而，国内食盐出厂价在每吨470元，多年未变，且目前食盐零售价都在每吨4000元以上，中间利差能达到8.5倍以上。如此暴利让不同地区的垄断集团都争红了眼，这才有了“不得跨区域销售”的规定：“我的地盘我做主”，外人休得“分肥”。

事实上，关于盐业的改革，早已启动，只是进展不大。

在2009年年底，国务院国资委企业监事会监事陈国卫“炮轰”中盐集团称，“中国盐业专营制度改革应该加速推进，要破解国企垄断经营。但是中国盐业总公司强烈地反对这场改革。”

中投顾问食品行业研究员向健军表示，关于取消食盐专营的讨论持续多年。但迟迟未出现的原因，一个是对食盐安全性的考虑，另外就是利益既得者的阻挠。

据国际控制碘缺乏病理事会的统计，世界上碘盐覆盖率超过90%的国家有30多个。其中，只有中国等少数国家或地区实行专营专卖体制。

在2011年4月，盐改课题组提出，食盐专营体制改革是我国盐业体制改革的中心环节。课题组认为，食盐加碘不等于食盐专营。专营这种高度垄断的管理体制，导致经营效率较低、垄断滋生腐败、产销矛盾突出等问题，食盐专营代价高昂。

明代著作《天工开物》中所描绘的制盐和炼铁场景

课题组建议用3到5年左右的时间，采用“三步走”战略进行改革。第一步，用1到2年进行结构调整。第二步，特许经营，用1到2年培育新的销售主体，包括取消食盐产销计划、市场化采购、食盐经销采用招投标制等。第三步，在特许经营到期后，食盐市场自然放开，全部食盐定点企业可自由销售其合格产品，国家市场监管部门（质检、工商、卫生）各司其职，做好碘盐质量监管和碘盐覆盖率监测。小小食盐蕴含了一篇数千年国家与国民关系的鸿篇巨制，当下“法治中国”“简政放权”正惊涛拍岸，盐业专营这与民争利的千年旧制陈规终将被席卷而去。

庶民的胜利与寡头的狂欢

此次改革，食盐生产企业可以放开手脚了，和盐业公司成为平等的合作关系后，不再处于完全被动的状态了。

一种商品从长期的国家专营模式中脱手，价格、质量、安全，方方面面的变化会是怎样的，老实说，市场没有太多“历史经验”提供答案。

一部分人认为，放开食盐专营，发达城市的食盐零售价格在放开初期的确有可能下降，但欠发达的偏远地区则可能因运输成本高而涨价。而且从长远来看，哪怕是在发达城市，食盐也会像棉花、粮食等多种产品一样，在最终走向市场竞争之后，价格可能还是会上涨。

有学者分析，食盐放开只会是一个利益再分配的方式，一些大型国企事实上已经形成了准垄断的格局，生产资料仍将掌握在各个盐业公司手中，普通商户竞争上游利润的机会很小。目前食盐价格其实是偏低的，主要是依靠压榨盐矿利润来实现的，食盐放开，盐矿利润诉求需要释放，价格上升可能成为大概率事件，而届时由国家掌控的定价权可能会转移到这些寡头手中。

实现市场竞争多年的美国，500g（一斤）食盐的售价普遍在2美元（约合人民币13元）以上，是目前国内袋装食盐价格的数倍。市场化带来的寡头垄断不一定比专营垄断更好。

此外，在一个不够规范的市场环境下，劣币驱逐良币的情况并不少见，盐政执法部门取消，职权并归工商以后，质量监管如何到位也是值得思考的问题。

经济学原理和多年改革实践均告诉我们：只要市场能充分竞争的领域，政府就不应再指定价格。此前国内的食盐专营是以加碘作为前提的，但这个生产环节中的技术问题，并不必须“专营”来做保障，市场化之后仍旧可以专项监管。但如果因控制不了垄断，价格反而攀升；因监管不能及时跟上，安全风险反而加大则有悖于改革者初衷。

能否政企分离、打破专营

此外，长期以来，盐业专营体制最为诟病的就是政企不分。

新《方案》提出：探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。这一表述似乎意味着，盐业部门政企合一的局面短期内难以改变。

“令人不解的是，新方案仍保留了‘完善食盐专营制度’。旧体制的核心是管控，并由专营办法制度化，由此产生垄断。而改革的核心是放开。”相关人士表示，盐业体制，改革与否，非此即彼。

接下来，如何“研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门负责”，彻底改变垄断性质的专营体制，才是盐改取得决定性胜利的关键所在。可以预见，伴随盐改方案逐步实施和行业发展，盐改还将进一步继续，直至政企分离、彻底取消食盐专营。

综上所述，破除食盐行政垄断只是改革之始。取消食盐专营之后对存在市场竞争不充分、交易双方地位不对等、市场信息不对称等问题的领域，还需研究制定相应规则，引导经营者价格行为。此外，如何兼顾推进盐业产业转型，提高产品质量，借力做好盐业国有企业改革，是改革者必须思考的问题。而防止食盐市场价格波动，构建市场经济条件下的盐业市场新秩序，更是改革之后政府需要承担的责任。

（《齐鲁晚报》2014.11.4、人民网2016.5.6等）