泛珠三角区域生态补偿机制研究

李航　王丽娅

摘要：作为生态环境保护、生态资源可持续开发与利用的重要举措，生态补偿已得到我国社会各界的广泛重视。本文立足于泛珠三角区域各省（区）的发展现状，分析了建立生态补偿机制存在的问题，并从政府、市场以及微观主体三个角度提出政策建议。

关键词：区域生态补偿；市场机制；主体功能区；政策建议

中图分类号：F205；F127 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000469-02

引言

改革开放三十多年来，我国经济经历了高速发展期，平均每年的GDP增长率超过了9%，但是由于高污染和高消耗的粗放式增长，随之而来的是生态环境的严重破坏，当前生态环境问题已经成为制约经济发展的重要因素，也就是说，在经济发展与生态环境之间存在着“生态不经济，经济不生态”的鸿沟。作为地跨中国东、中、西部九省区和香港、澳门特别行政区的泛珠区域，以不足五分之一的国土面积，养育了超过三分之一的全国人口，泛珠区域作为地方政府合作平台，极大地促进了区域内的经济发展，泛珠区域在全国的地位十分突出。而与此同时，生态环境压力大、环境污染跨区域的问题也相继出现，泛珠区域内生态问题已经成为制约经济社会发展的重要因素。因此，建立生态补偿机制对于促进泛珠区域协调发展和生态文明建设显得尤为重要

一、泛珠三角区域建立生态补偿机制的现实基础

1.共同的环境需求

泛珠区域的城市在我国的城市经济竞争力排名前列，经济的发展难免造成环境污染，所以，泛珠区域各个地区的政府对环保都很看中，并且民众对环境要求也高。由于泛珠区域各个城市相互靠近，都处在珠江流域附近，污染很容易扩散到其他城市。珠江流域的上游城市，由于经济发展水平相对落后，所以上游城市有大力发展经济的愿望；珠江流域下游的城市，如广州和香港等地区经济发达，但是由于环境的联动性，珠江下游的环境以来上游的治理水平。泛珠区域各个城市意识到，只有相互合作，通过生态补偿，才能使各个城市获得最佳的效益。近年来，随着我国公民生态意识的提高，泛珠流域各个城市相继出台了相关措施保护环境，特别是广东和海南等省份。

2.政府的高度重视

近年来，泛珠区域各个城市的环境保护取得了良好的效果。并且签署了一系列环境保护方面的协议，以“公众参与、政府监督、优势互补、共同发展”为合作原则，各个城市所做的努力包括以下几个方面：大力促进环保企业的发展、保护生态湿地和促进产业的合理布局等。

3.高效的环境保护机制

泛珠区域各个城市的环境保护机制主要有以下几个方面组成：1.政府之间的沟通。泛珠区域的各个城市每年都举行环境保护方面的会议，研究相关的政策和规章制度，切实有效的从制度和政策上为生态城市提供政策保障。2.环境保护领导小组。通过环境保护领导小组的工作，专门就企业生产、环境监测和生态治理进行监督和指导。这些合作机制的建立，为各个城市的生态保护提供了有效的保障。

二、泛珠三角区域建立生态补偿机制面临的挑战

1.经济发展的不平衡导致环境目标的差异

在泛珠区域，各个城市的的经济发展很不一致。经济发达的城市，由于政府财力和公众意识比较高，对环保的投入也大。在经济落后的城市，虽然随着政策的出台，各级政府都加大了对环保的投入，但是发展经济仍是各个城市的首选，各个城市目标的不一致，导致生态治理并不能很好地执行。因此，由于泛珠区域各个城市环境目标的差异，生态保护并不能得到有效执行。

2.没有与生态补偿相关的法律法规

我国目前已经建立了比较完整的环境保护法律体系，但由于对生态补偿认识的落后，生态补偿相关的法律并没有出台，特别是针对生态补偿新的管理机制，尚缺乏法律方面的政策保障。如《环境保护法》，该法律对于生态补偿只规定了几个基本原则，对于生态补偿总各个利益参与者的权利和义务，并没有明确的界定，在有关的法规条文中，对于生态补偿的标准和如何补偿也没有做出具体的规定。

3.生态补偿方式过度依赖于政府财政

近年来，我国中央政府通过在财政转移加大对落后地区的拨款，以实现各个地区基本公共服务的均等化。“退耕还林”、“湿地保护”、“自然保护区保护”等都是中央政府通过转移支付对落后地区作出的生态补偿。但是，我国目前对于生态补偿的支付都是作为专项指出，并没有形成有效的机制，并且国家补偿的范围也有限。因此，对于经济落后地区的生态补偿，纵向转移支付并不能完全解决问题。从我国现实实践来看，泛珠区域的生态补偿主要是依靠政府的纵向转移支付。

4.市场机制没有得到有效发挥

目前我国的金融体系并不完善，从投资主体到具体金融产品都还不成熟，没有想成有效的投融资渠道。我国目前关于生态补偿的方式主要是政府的转移支付，但是政府的财力有限，不能解决所有的问题，并且效率不高。从泛珠区域的情况来看，目前已经开始“排污权交易”和“排污付费”的市场化手段，来达到治理环境的目的，但是由于政策方面的真空以及缺乏成熟的投资主体，目前还处于探索阶段。市场化的生态补偿方式并没有在我国得到有效发挥。

5.公众缺乏对生态补偿的认识

长期以来，在我国普遍存在着经济优先发展的观念，并且各级政府也以GDP作为政府管理能力的表现，我国公民对于环境保护缺乏理性的认识，环境作为公共物品，公众可以免费“使用”，环境无价的认识很普遍。生态补偿作为一种近几年进入我国学术界的新事物，公众更缺乏对其的认识。由于公众认识有限，目前并没有建立起公众广泛参与生态补偿的机制。

三、构建泛珠三角区域生态补偿机制的对策建议

1.健全生态补偿相关法律

为了保护环境，加强公众和企业对生态补偿的认识，我国应建立相应的法律，以规范利益相关者的行为，为泛珠区域生态补偿机制的实施提供法律上的保障。首先，在宪法层面上，加入关于生态环境保护的基本原则，将生态环境保护上升为我国的基本国策。其次，修改和完善我国环境保护法，环境保护法是关于环境保护方面的基本法律，应该在环境保护法中增设对生态环境具有显著正外部性行为的补偿。将生态补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴，使生态补偿制度法制化。最后，对于已经确立了生态补偿制度的单行法如《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等，应对其关于生态建设补偿制度的规定进行细化，明确补偿原则、补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式等内容，使其更具有可操作性和科学性。

2.加大中央政府纵向转移支付

中央政府的财政支出扣除中央本级支出外，主要是“税收返还”和“转移支付”两大块，这两部分都相应形成地方政府的财政收入，但却表达了中央政府的不同目的。税收返还是中央政府对地方经济发展的激励，而转移支付则是为了维持政府系统的正常运转（财力性的），或是对经济结构的调控（专项的）。以海南省和云南省为例，在泛珠区域内，海南省和云南省都是生态服务供给者以及经济发展相对比较落后地区，以本省的财力必然无力支付生态建设的高昂成本，所以中央政府应加大对该两省的生态补偿转移支付。

3.完善泛珠区域问碳交易制度

泛珠区域间“碳权”交易制度应包括如下内容：第一，交易的主体是政府，由政府代表各个省（区）来“购买”或“出售”碳权。第二，交易的对象是向大气中释放以二氧化碳为主体的温室气体的权力，第三，“碳权”的初始分配（一级市场），以省（区）为单元，综合考虑各省（区）的人口、经济总量、“碳汇”容量、产业结构等因素，由环境保护领导小组在各个省（区）之间进行分配，而后由省级政府再继续分配。“碳权”的初始分配应重点考虑区域所属的主体功能区类型，在原有分配因素基础上，建议该项目的权重配比为：限制开发区（40%）、禁止开发区（20%）、重点开发区（30%）、优化开发区（10%）。第四，“碳权”的动态增减。若一个区域进行植树造林、退耕还林等，提高了“碳汇”容量，则按一定标准增加其“碳权”。相反的，如果一个区域由于城镇空间的扩展，森林覆盖度降低，降低了“碳汇”容量，则相应的减少其“碳权”。第五，交易机制（二级市场）。在中央和省两个层面设立“碳权交易中心”，负责对各个省（区）的“碳汇”容量和二氧化碳排放量进行测算，并监督交易的执行。可设定一个指导价格，各个区域在指导价格基础上，根据市场供求关系通过谈判、协商等方式确定具体的交易价格。

4.完善公众参与制度

生态补偿机制的建设需要最大限度地调动群众参与的积极性。国外生态补偿取得成功的重要原因在于拥有较为成熟的社会参与与协商机制，充分尊重补偿方式的透明，开放，自由和灵活。为增强公民环保意识，将每年6月5日定为环境保护日，规定公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务，依法参与。公民享有生态补偿的知情权、参与权和监督权，并由新闻媒体进行舆论监督。