关于我国农村土地承包经营权问题的探讨

李争光

摘要：我国是农业大国，数千年来，土地对于国家的安定，人民内部的和谐起着重要且不可分割的作用。农村土地承包经营也关系的农民自身的贴切利益，并且也体现着我国特色的土地制度。然而随着我国经济的发展，城市化进程的加速，农村现代也随着发展大流飞速迈进，虽然农村土地承包经营权很好的解决了大部分的问题，但也存在一些瑕疵及不足。本文通过对河南省农村土地承包经营权流转的具体方式现状的分析，评析其自身所存在的不足之处。

关键词：承包经营；土地流转；法律机制一、问题的提出

河南省是我国传统的农业大省，黄河横贯其中，突出的地理位置也造就了河南产粮大省的地位土地承包经营权的流转在全国也是位列前茅。对于农村土地承包经营权流转的表现方式也较有突出的代表性。既然有存在以上众多的土地承包经营权的流转且涉及人口众多，就必然会存在一些问题。以河南省的现状又会有哪些问题的出现？

二、农村土地承包经营权的概念及特征

农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。①需要注意的是此处的农村土地承包经营权规定的更详细，为法律之定义，与我国农村民间所说的土地流转略有出入。本文只讨论更为详细的法律之意义上的土地承包经营权的流转。从定义上来看，土地承包经营权实质上是一种土地的使用权及经营权的再一次流转的现象。土地承包经营权流转具有以下特征：

第一，农村土地承包经营权流转的过程中，转包方及承包方也应遵循自愿，平等的原则进行。

第二，农村土地承包经营权的流转中，土地的用途应是农业用途。根据《土地承包法》法律规定，农村土地承包经营权仅限于从事农业生产。

第三，农村土地是集体所有制所以说农村土地承包经营权的客体是集体所有的土地。

第四，农村土地承包经营权为集体所有，在目前的情况下来看，也是种不十分稳定的地权。《土地承包法》有明文规定，土地承包期限可达30年，②但同时也有如下规定：依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意③。

三、河南省农村土地承包经营权流转现状分析

关于河南省土地承包经营权流转的现状可用以下几个词予以概括。规模小，范围小，流转频繁，流转方式简单，规范程度低。根据以上问题本文逐一进行分析。

（一）土地流转规模小范围小

范围小。河南省省内农村所发生的土地流转多处于本村之间的流转。这种状况也多出于对本村之人更有信任的心情，也有对于土地是自家之心理的认知。及比如这家人决定外出打工，家里的土地便无人照看，就决定转让与同村之人。以上方面的原因也制约着发生土地流转的范围。

规模小。出现规模小的原因。如一家人共有两亩地其中一亩已种下作物，而另一亩地并无耕作，且处于空闲状态。而此家人正决定外出，故只进行那亩没有耕作的地。此是一方面造成土地流转规模小原因。另一个原因是农民对于土地的依赖心。心中认为只要家中有地，便有依靠，即使全家外出务工，对于家中的土地也是不愿转包，或者租赁。

（二）土地流转方式过于简单

现阶段下，河南省省内农村土地的流转方式多是转包的方式进行。对于农村土地承包经营权转包，是在农村土地流转中最常见的方式。同时又由于此种流转方式有其沿革性，且具有一定的基础性，所以才有更加频繁的适用。转包在法律中的定义如下：转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。因为河南省农村的普遍受教育水平较低，受其传统思想的影响，对于转包的这种形式更具有依赖性。

（三）土地流转规范机制不健全，纠纷频出

河南省省内农村土地流转多处于一些“法外交易”的状况。比如，大多数农户需外出，便将土地进行私下转包，且不到乡镇政府进行登记审查。又如，这家人将土地转包为本村之人，且为熟识之人，便外出务工。此流转只有口头方面的协议，且并无正式书面合同。有些情况下即使有书面合同，其内容也处于模糊不清的状态。此以上现象为大多纠纷问题出现的根源所在。对于以上情况的出现，笔者在这里列举一下几种原因：

1、村内土地流转规范机制不到位

若熟识河南农村土地的状况，便很容易发现一个问题。在村内，村委会便是“法”的中心。村内无论出现大小纠纷，首当其冲的便是村委会出面进行纠纷的解决。若此时的村委会并不是一个能对大小状况都能了如指掌的机构，那么对于村内土地流转的法律机制的落实便也不免起就的进行“和稀泥”式的调停。如双方对土地转包发生实现问题，村委会便会出面进行调停，而此时便可大致的听到村委会有如下言辞：双方都让一步。诸如此类的现象。如此的村委会来进行所谓的调停，也难以让村民对所谓的土地流转的法律机制进行信赖。

2、没有配套土地流转的服务机制

河南省省内土地流转更多的是处于个人之间的土地转包。转包或出租流转形式超过95%④。同时在流转方面政府又缺乏具体的支持措施。对于建立流转服务机构积极性不高，这样也就导致了极大一部分土地在流转过程中更多的处于无序的状态中其流转质量不高。

就目前的状况来说，即使农民自发的进行所谓的土地转包出租。因相关服务机制并不健全，也倒是土地流转后，农民的收益并不高，且有一部分需出钱来让他人耕种的现象。也是了一部分土地的抛荒。同时上文所提到的，一部分农民也受到传统的思想束缚，对于土地有相当的依赖感。当没有配套的土地流转机制的推助下土地不能获得一定的收益时，他们也会选择不让土地进行流转。据在河南省周口市太康县做的一次问卷调查，被调查农户中有78%的人愿意从别人手中租赁耕地， 但只有9%的农户愿意把自己的土地流转给别人。⑤

3、缺乏地方性法规政策保障

自2004年9月17日河南省制定了《河南（农用地、商住地、工业地）省农村土地承包经营权流转规则》及《河南省农村土地承包经营权流转合同示范文本》中，并未涉及到一些因地制宜的地方性措施。而且如周口事所辖县一级行政区域所出台与土地承包经营流转的配套规章制度是少之有少。此种情况下，如若一旦出现土地承包经营流转的纠纷所能依据的法律规制也就更加狭小。

四、对于河南省农村土地承包经营权流转现状所出现问题的一些改进建议

根据上文所分析河南省土地承包经营权流转的现状所存在的问题，提出针对的改进建议。此建议只在本文所提出问题中适用。其他所存在更多的粗枝，鉴于文章主旨结构，这里也暂且不予讨论。

（一）建立完善的农村土地流转服务小组，提高小组工作效率

据个人家乡了解，周口市城区周边村镇如搬口，城关都有相应的配套土地流转服务小组。虽说是小组，但此种小组的运作方式基本是由政府带头下，村民自愿参加。此种小组基本处于无经费的状态之下。众所周知，在无经费的状态下，此小组的运作都成问题，更不用提到对于村内土地流转的服务及对村内村民的组织。

完善此类服务小组不仅能你提高土地流转的质量，同时也有助于减少土地流转的纠纷，对土地流转进行集中化，秩序化。此小组模式同时可根据承包方对于土地的要求，对转包方的土地进行再次整合，对内提供便利，对外也可满足一些对于土地需求量较大的承包方。此种方法一方面加快了土地流转过程中的速度问题，另一方面也解决了土地流转过程中的规模小且分散的问题。实质上是对外起到一个桥梁嫁接作用，将村内闲置土地得到最大程度的利用，同时也给转包方带来一定程度的收益。

（二）落实土地承包经营流转的登记制度

上文指出，河南省内农村土地的流转多有进行私下转包，并没有到乡镇政府进行登记备案。此种做法更是隐患的出处。我国《农村土地承包法》明确规定，县级以上政府机关承担着农村土地承包经营权的登记造册，确认土地承包权职责，在土地承包经营权的流转中也明确了应该向发包方备案的规定。在实际的处理中，这种情况很少有农民选择去进行主动的登记，此举也无异于大炮打蚊子。农民还是更加愿意私下进行土地的转包及出租。此种现象的出现也无异于是出自政府在此方面的引导力缺失的问题。此时乡镇机关应积极的去引导农村对与土地流转登记造册，给予其在程序上的简化及效率上的加大。如此，一方面为需转包土地的农民提供了便利，节省了时间；另一方面又确保土地的流动也登记在册，减少了发生纠纷的可能性。

登记制度的落实，保障了农民在土地流转过程中的权益。也是鼓励农民在增加土地流转的一个内在的动力。为土地资源的再次利用提供了坚实的保障基础。

（三）完善和落实相关法律配套机制为土地流转提供坚实的法律保障

1、完善法律省市法律保证机制

河南省既是人口大省也是农业大省。所以土地流转也呈现着人多地多杂乱的困境。所以对于土地承包经营权流转的法律法规的制定方面的适用性也要因地制宜，同时也要依据相关的政策和法律规定进行。拿目前整个河南省土地承包经营流转的状况来说，基本上是有大处有规制，小处无落实，流转少登记，农民不信法。河南各地基本制定有《土地承包经营权流转的管理办法》，细化了土地流转政策，但还有许多不足之处，有待进一步完善；由于土地承包经营权流转尚处于探索阶段，国家层面的政策和法律规定比较原则和粗框，尚不能完全适应流转的要求。根据河南省人民政府网山的消息，《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》2016年全省基本完成颁证任务。⑥在此实施意见之前，个人这里建议各地应结合自身情况制定流转政策和法规，规范流转行为，引导、促进土地承包经营权流转。

2、建立有效的土地流转规程

各地土地承包经营权流转中大多存在缺乏规范流转程序的问题，这就导致了土地在流转行为上容易发生混乱，纠纷也就在所难免，鉴于此个人认为，在完善法律机制的同时也急需解决流转行为不规范的问题。有以下几方面建议：一是对流转合同进行规范。要制定标准化合同范本，引导农民在土地流转的同时积极的去签订标准化合同，最大程度的做到合同符合当事人的意思表示，又遵循法律规定。二是乡镇政府建立有效流转登记制度。对转包、出租等物权性土地流转行为，要建立流转登记制度，积极的当事人到有权机关办理土地流转登记，确认受流转人取得的土地承包经营权。三是规范流转程序。从土地流转政策咨询、供求登记、信息发布、土地评估到签订流转合同，每个环节都做到对流转双方进行流转程规范有序。

3、建立有效的纠纷解决机制

河南农村土地的流转的法律法规的不完善及管理混乱的局面也肯定会导致土地纠纷的出现。以目前的状况来看，农村土地流转纠纷的解决的主要途径还是诉讼，但是对于通过法院诉讼解决纠纷对于农民个体来说，首先是法定程序过于复杂、陌生，又由于上文所提农民的土地占有心过重，不免在诉讼过程中出现纠缠的麻烦，为此需要建立有效的纠纷解决机制。个人在这里有以下几方面建议。首先积极组建上文所提服务小组。其次是此小组也具有对纠纷的人民调解员的调节功能，将纠纷在此处解决。再次是对村镇土地承包纠纷仲裁机构的设立，发挥其纠纷仲裁功能。最后是相关职能部门积极的调处相关纠纷，将程序简化实用及适用。

五、结论

就河南省目前状况来说，土地承包经营权的存在是一种合理的存在，也是符合河南省土地生产流转的实际。农村土地承包经营权的确立和完善，农村土地所有权的主体得到确定，也加强了农民对土地的信赖及法律的信赖感。虽说具有一定范围的瑕疵，但对其加以完善，也不失是为一种现阶段合理和信赖的存在。

参考文献：

[1]《中华人民共和国农村土地承包法》2003年3月1日施行.

[2]阮春新. 河南省土地承包经营权流转现状与对策研究[J]. 郑州铁路职业技术学院学报， 2015， 01期：39-41.

[3]王留印. 对农村土地流转现状的思考与建议[J]. 河南农业， 2010，03期：14-14.

[4]河南省人民政府门户网站 www.henan.gov.cn，2015年04月09日.

[5]马涛.河南农村土地承包经营权流转若干问题研究[J].黄河科技大学学报，2012，14（5）：44-48.DOI：10.3969/j.issn.1008-5424.2012.05.013.

[6]朱桂香，李威，樊万选等.农村土地承包经营权流转中的障碍及对策[J].中州学刊，2012，（3）：63-66.DOI：10.3969/j.issn.1003-0751.2012.03.014.

[7]要恒.河南省土地承包经营权流转的影响因素及对策研究[D].河南理工大学，2012.