“目标引导制度”为可再生能源长期发展奠定政策基础

文 | 秦海岩



“目标引导制度”为可再生能源长期发展奠定政策基础

文 | 秦海岩

虽然我国可再生能源产业取得长足进步，并正在形成一个可以引领全球发展的战略新兴产业，但其所面临的挑战比发展之初更为艰巨。为此，国家能源局发布的《可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，从顶层设计着手化解问题，为可再生能源长远发展奠定政策基础。

首先，文件落实了可再生能源优先发展战略地位。以可再生能源为代表的新的能源革命已经来临。欧美各国及许多发展中大国，都在积极行动，加速推进能源转型，抢占全球新一轮发展先机。然而面对势不可挡的时代浪潮，虽然我国制定了《可再生能源法》，产业走在世界前列，但可再生能源战略地位始终没有明确。煤炭在未来相当长时期内作为主体能源，维持高消费比例的认识仍根深蒂固，尤其一些地方政府，着眼于眼前和局部利益，不仅未重视发展可再生能源，反而对其进行限制，致使弃风、弃光、弃水愈演愈烈，企业蒙受巨大损失，产业发展后劲被“釜底抽薪”，一个好不容易培育起来，可与全球先进水平匹敌的高端制造产业面临瓦解。而仍有人错误认为，这是因为可再生能源过快发展造成。同先进国家超过30％、乃至50％的可再生能源电力占比相比，我国风电在电源结构中占比仅3％，光电还不到1％。在可再生能源电力比重很低的情况下，电力系统运行和市场消纳问题已十分突出，说明我们缺乏明确的定位、目标和手段。文件的出台，从建立明确的开发利用目标入手，落实了可再生能源的战略地位，解决了之前空有发展口号，没有具体目标的问题。有了目标，发展才可持续，行动方能落地。

其次，文件是落实国家气候变化减排承诺的具体行动。党和国家领导人在国际上郑重承诺，2020年、2030年非化石能源占一次能源消费比重分别达到15％、20％。要实现上述目标主要靠零排放电力来完成，其中包括风电、光电等非水可再生能源电力。据测算，到2020年非水可再生能源发电装机要达到4.25亿千瓦，发电量6500亿千瓦时左右，在全社会发电量中占比9％以上。具体到风电和光电，并网装机规模至少分别达到2.5亿千瓦和1.5亿千瓦。文件提出9％的指标正是为确保实现2020年15％能源结构调整目标的具体行动，向世界表明中国政府履行减排承诺的决心。

再次是文件落实了责任，加强监督，以保证政策实施效果。各省级能源主管部门负责做好规划，制定本地区的非水电可再生能源电力比重指标和本地区电网企业、发电企业的比重指标并督促其完成。同时，明确可再生能源电力接入、输送和消纳责任。按年度监测本地区可再生能源发展关键指标，上报国家能源局。引导性目标通过明确责任主体和建立一套监测评价制度，使政策有了可操作性和可考核性，确保政策落地。

同时文件提出了可再生能源电力证书（绿证）交易制度，是推动火电外部成本内部化的有力措施。绿证是一种可交易的、能兑现为货币的凭证，是一种转让可再生能源的环境效益等正外部性所有权的交易工具。现实中为美、日以及众多欧洲国家普遍采用。据测算，火电完全成本是其现行价格的2-3倍。在火电外部成本没有内部化的情况下，可再生能源电力不可能在市场上与其竞争，只有靠补贴才能发展。通过要求火电企业购买绿证，是一种外部成本内部化的手段，可以有效解决目前电价补贴中的两个问题：一是可再生能源电价补贴缺口问题。这是由于目前征收额度不够，征收标准每次调整手续繁复，同时电价附加不能按时足额征收上来。另一是补贴方式需作调整。按照电改方向，电价会逐步取消政府定价，形成以市场为基础的价格机制，目前在火电标杆电价基础上的补贴方式，也需要做出相应调整。绿证交易制度的建立，可为解决上述问题，和建立可再生能源电力市场化的补贴方式奠定基础。但是，要考虑到任何制度都有利弊，政策环境、发展阶段、技术条件都是制度能否实现目标的基础，所以新政策出台前要充分论证，认真研究，全面考虑。