“十三五规划”：决胜百年目标

文|胡鞍钢



“十三五规划”：决胜百年目标

文|胡鞍钢

“十三五”时期经济年均增长保持在6.5％以上。这个指标既是五年规划的核心指标，又是中国经济发展的风向标。

2020年中国全面建成小康社会的社会主义现代化宏伟蓝图究竟是什么样？惠及14亿全体人民的目标导向如何实现？对此，李克强总理在《政府工作报告》的第二部分做了充分的说明。

“十三五规划”提出了到2020年中国经济社会发展的主要目标和指标，包括七大类目标、33个主要指标，也充分体现了五大发展理念，具有发展方向导向、发展目标导向、解决问题导向以及政策导向。

这就是“十三五规划”的基本任务，因为国家发展规划本质是全体人民共同发展的规划，而且还要给世界各国一个惊喜，因为中国已经是世界增长的发动机和火车头。

首次将“点目标”改为“区间目标”

经济发展目标是保持经济中高速增长，推动产业迈向中高端水平。“十三五”时期经济年均增长保持在6.5％以上。这个指标既是五年规划的核心指标，又是中国经济发展的风向标。不同于以往历次五年规划经济增长速度的预期目标，“十三五规划”首次将“点目标”改为“区间目标”。这一做法是科学理性并留有余地的。中国经济规模已超过10万亿美元，又更广泛深度融入世界经济，国内外各种不确定性因素更加复杂，经济增长率预期目标采用区间目标，这本身就是一个宏观调控手段的创新，从下限看，“6.5％以上”是确保实现到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，给市场主体发出了明确的信号，也给国际社会发出了准确的信息，这是“保底线”机制。从努力方向看，增速争取达到7％，这是力争上游机制。国家规划经济增速区间目标，也给地方提供了明确的信号，有利于推进供给侧结构性改革，加快转变经济发展方式，真正做到“稳增长、调结构”，也为降低能源资源消耗、保护生态环境、降低二氧化碳排放等提供了良好的、宽松的宏观经济环境。

加快推进产业结构优化升级。中国经济发展进入新常态的重要特征，就是各类结构性指标不断优化升级。从三大产业来看，“十三五”时期，服务业增加值占GDP比重从2015年的50.6％提高至2020年的56％；服务业就业比重也相应地从2014年的40.6％提高至2020年的46.6％，而农业就业比重还会下降至23％左右。推进农业现代化，构建现代农业经营体系，推动农业适度规模经营和区域化布局、标准化生产、社会化服务，到2020年，粮食等主要农产品供给和质量安全得到更好保障；先进制造业、战略性新兴产业比重大幅提升。加快推进服务业优质高效发展，加快发展生产性服务业，促进与先进制造业的融合，优化发展商贸服务业，特别是发展电商或跨境电商服务贸易，并向农村地区延伸，积极发展旅游业，使旅游业综合经济贡献率及就业贡献率明显提高，鼓励发展社区家庭养老服务业，全面发展健康产业和全民健身产业。积极发展未来新经济、新业态、新领域，拓展网络经济空间，加速发展绿色产业，开拓蓝色经济。

不断提高全员劳动生产率，从人均8.7万元提高到12万元以上，年平均增长速度达到6.6％以上。这是首次作为主要指标，主要的考虑有，当劳动年龄人口数量开始持续下降，关键是提高劳动生产率。加速转移农业劳动力，是提高农业劳动生产率的基本途径，在农业增加值增长率保持在4％左右的情况下，进一步减少农业劳动者人数，就可达到上述目标。由于提高制造业、现代服务业的物质资本强度（指人均资本存量）、研发强度、人力资本强度，还会提高其劳动生产率，有可能超过上述目标。

强化科技创新引领作用

创新发展目标是强化创新引领作用，为发展注入强大动力。科技进步对经济增长的贡献率达到60％。到2020年，全社会研发经费占GDP比重从2015年的2.1％提高至2.5％，全社会研发经费支出5年累计投资11.22万亿元，相当于“十二五”时期总支出1.93倍。“十三五”时期将启动科技创新2030重大项目6项，即航空发动机及燃气轮机、深海空间站、量子通信与量子计算机、脑科学与类脑研究、国家网络空间安全、深空探测及空间飞行器在轨服务与维护系统；重大工程9项，即种业自主创新、煤炭清洁高效利用、智能电网、天地一体化信息系统、大数据、智能制造和机器人、重点新材料研发及应用、京津冀环境综合治理、健康保障，为2030年中国科技发展超前谋划、重点部署。

建设一批高水平的国家科学中心和技术创新中心，其中北京、上海成为具有全球影响力的创新中心。鼓励建设运行一批高水平海外科教中心。培育壮大一批有国际竞争力的创新型领军企业，特别是进入世界500强企业、世界2000强企业、世界品牌500强企业的中国企业数明显增加，其中世界品牌实验室500强的中国企业数翻一番。

到2020年，力争在基础研究、应用研究和战略前沿领域取得重大突破。其中，基础研究要能够对世界科学发展有重大原创贡献，有支撑和引领经济社会发展的重大源头创新工作。国家支持中国科学院等进入世界同类研究机构前列，进入国际领跑行列 。

实施人才优先发展战略。2020年的人才发展总目标是：培养和造就规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍，确立国家人才竞争比较优势，进入世界人才强国行列。估计人才资源总量将达到2亿人以上，人才资源占人力资源总量的比重提高到17.6％，其中从事研究与开发活动人员全时当量超过550万人/年，每万劳动力中研发人员达到70人/年，中国科技人力资源总量超过8000万人，均超过《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》的2020年目标。鼓励大众创业、万众创新、亿众创富（创造各种财富），市场主体登记数从2015年的7700多万户增至2020年的1.1亿户。积极吸引学成回国留学人员、海外各类专家人才，来华外国留学生人数，三者合计达到900万人次。这表明中国将成为世界最吸引人才的国家之一，到中国留学，到中国工作，到中国创新，到中国创业，到中国挣钱，将成为世界各类人才走向新潮流。

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缩小城乡区域差距

协调发展目标是推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展。“十三五规划”首次提出缩小城乡区域差距的核心目标。

深入推进以人为核心的新型城镇化。中国正处在城镇化加速阶段，“十三五”时期，城镇化率预期目标将超过60％。首要任务是提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化（3 个1亿）。到2020年，常住人口城镇化率达到60％，常住人口达到8.4亿人，比2015年增加7000万人。推进户籍制度改革，出台居住证制度，到2020年，户籍人口城镇化率达到45％，户籍人口达到6.3亿人以上。这都会进一步促进城乡区域差距缩小。新型城镇化建设，实现“三生”统一协调，生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。发展各具特色小城镇、智慧城市、绿色城市、森林城市、海绵城市等多样化的城市。

不断缩小区域发展差距。2004年以来，中国的地区差距呈现持续缩小的趋势，到2020年，各地区人均GDP相对差异系数还会下降至40％以下。各地区基本公共服务均等化达到更高水平。这反映了实施“沿海率先发展”、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”四大（板块）战略，即区域协调发展总体战略取得了十分积极效果，也反映了市场机制促进人口流动、劳动力流动的作用越来越大，这就形成了“两手合力”，促进中国地区发展差距持续缩小。目前，中国区域发展战略扩展为“4+3”的新版本。在东、中、西、东北地区“四大板块”的基础上，又加上“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”。基于“两横三纵”为特征的城镇化发展战略所涵盖20多个经济区（可以定义为“小格局”），进一步通过区域战略整合起来，形成国内区域发展的“大格局”，把国内区域与周边和沿线国家发展共同合作统一，推动区域经济一体化、世界经济一体化，这将极大地重塑21世纪中国与世界经济地理。

继续加强重大基础设施建设。高铁营业里程达到3万公里、覆盖80％以上的大城市；新建改建高速公路通车里程约3万公里，高速公路通车总里程达到15万公里，建设15.2万公里通建制村沥青（水泥）路；建设沿海、沿江、沿边、沿线（“一带一路”）“四沿”大通道；建设京津冀、长三角、珠三角世界级机场群；推进上海、天津、大连、厦门等国际航运中心建设；新增城市轨道交通运营里程约3000公里；农网供电可靠率达到99.8％；实施“宽带中国”重大工程，98％的行政村实现光纤通达，实现城乡宽带网络全覆盖，覆盖90％以上的贫困村；农村自来水普及率达到80％。中国正在加速基础设施现代化，在世界上投资规模最大，技术设备工程最先进，建成运营长度最长，覆盖国土面积最广，服务人口数量最多。

推动形成绿色生产生活方式

绿色发展目标是推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。

耕地保护作为红线。从“十一五”、“十二五”规划将耕地保护作为一条红线之后，中国耕地面积自1957年以来持续减少的趋势根本改变，从2006年之后出现了“脱钩”，即经济增长、城市发展、基础设施建设，而耕地保有量基本不变。新设约束性指标：新增建设用地规模控制在3256万亩以下，旨在不断提高建设用地人口密度、经济密度。

高效利用水资源。这包括一项核心指标：今后五年，万元国内生产总值用水量下降23％，“十一五”、“十二五”规划是采用“单位工业增加值用水量降低30％”的指标；次优先指标三项：用水总量控制6700亿立方米以内，有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉面积有效利用系数提高到0.55以上；限制地下水超采区超采用水。

森林发展取得重要进展。停止天然林商业性采伐，森林覆盖率从2015年的21.66％提高至2020年的23.04％，森林蓄积量从151亿立方米增加至165亿立方米，进一步提高碳汇能力。实施湿地保护与恢复工程，全国湿地面积不低于8亿亩。实行新一轮草原生态保护补助奖励政策，草原植被综合覆盖率达到56％。新增水土流失治理面积达到27万平方公里，大力治理荒漠化、石漠化。

能源资源开发利用效率大幅提高。能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，既要限制煤炭消费总量，又要加强煤炭清洁高效利用，推进以电代煤、以气代煤；大力发展绿色能源，建立地区性、全国性碳交易市场，鼓励各地区、各行业、各企业公布自主减排行动目标。

全体人民共享发展成果

共享发展目标是持续增进民生福祉，使全体人民共享发展成果。

消除极端贫困人口。坚决打赢脱贫攻坚战，中国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。到2020年消除国家贫困线以下人口，意味着中国提前10年实现联合国提出的2030可持续发展目标（SDG发展目标）中的最核心目标，即消除绝对贫困，贫困发生率小于3％。为此，国家还专门设立了脱贫攻坚重点工程8项，举全国之力实现消除极端贫困人口目标。

推进教育现代化，提升全民教育水平。其核心指标是：劳动年龄人口平均受教育年限从10.23年提高到10.8年。还提出了三个次优先指标：义务教育巩固率提高到95％；学前三年毛入园率从2015年的75％提高到2020年的85％。同时，提出了建设世界一流大学和一流学科等重要目标。国家自提出建设世界一流大学的战略设想仅十多年，就获得了重大进展，据泰晤士高等教育、美国新闻与世界报道、QS（Quacquarelli Symonds，英国一家教育组织）等多家大学排行，中国大陆已有30多所大学进入世界前500名，7所大学进入前200名，北京大学、清华大学等跻身前100名。2014年中国高校进入基本科学指标数据库（ESI）世界排名前1％的学科数近600个，进入1‰的学科超过50个。到2020年，上述世界排名还会明显提高，与中国在世界上的经济地位大体相当。形象地讲，中国大学必须与中国经济巨人的“大脑”“科学”“技术”“学术”“思想”“理论”“知识”“智慧”“文化”等相适应、相促进，更要为世界的科技进步、文明进步作出中国大学的应有贡献。为此，国家还专门设立了教育现代化重大工程9项。

推进健康中国建设，提升全民健康水平。核心指标只有一个，为人均预期寿命提高1岁，从2015年的76.34岁提高至2020年的77.34岁，实际可能超过77.5岁。次优先指标4个，分别是一个卫生人力资源投入指标，即每千人口职业（助理）医师数达到2.5名；其他三个指标分别是健康服务产出指标：婴儿死亡率下降至8‰，5岁以下儿童死亡率下降至10‰，孕产妇死亡率下降至18/10万，实际可能都会低于上述指标。从国际视角看，除人口预期寿命之外，其他三个指标均接近或达到世界极高人类发展组平均水平。健康中国还包括建成全民健康社会和全民健身型社会，为此还提出了青年体质达标率达到95％以上的量化指标。国家还专门设立了健康中国行动计划8项工程。

实现充分就业目标。这始终是五年规划的核心目标之一，从实际完成情况来看，比预期目标要高得多。“十三五规划”提出的核心指标是，五年城镇新增就业5000万人以上。这就意味着城镇每年新增就业人员在1000万人以上，尽管经济增长下行，但是中国创造就业的能力在扩大，这有两个相互关联相互重叠的创造就业的因素：一是城镇化因素，二是服务业因素。今后，每年仍有700多万大专以上和700多万左右高中中职毕业生进入就业大军，从总体上不断提高在职在岗人力资本水平，也会明显抵消人口红利下降的负面作用。

完善收入分配制度，缩小收入差距。中国已出现城乡收入差距缩小，全国居民收入基尼系数也在缩小的趋势。尽管《纲要》没有提出具体的指标，但是这两个双缩小趋势还会继续下去，预计到2020年城乡居民人均可支配收入相对差距，从2015年的2.73倍缩小至2.35倍。同时也鼓励沿海地区和有条件的中西部地区加大政府对收入分配调节的力度，争取所辖地区城乡居民人均可支配收入相对差距小于两倍。这也是实现全面建成惠及14亿人口的小康社会重要标志、最大亮点之一。

实现社会保障制度全覆盖。其核心指标是基本养老保险参保率从82％提高到90％，堪称世界最大的社会保障安全网。次优先指标城乡医保参保率稳定在95％以上，约有13.3亿人口，堪称世界最大的医保安全网；逐步提高个人、社会和财政补助标准，使制度更加公平、更加合理、更可持续。加快健全城乡社会救助体系，不断提高城乡低保补助标准，为各种特困人员、临时救助人员提供援助，使他们能充分地分享全面建成小康社会的成果。

完善住房保障体系，城镇棚户区住房改造2000万套。到2020年，基本消除各类棚户区，这也是全面建成小康社会的重要标志。同时，城镇保障性住房覆盖率达到20％以上，为中低收入家庭或外来人口提供租赁房，基本实现住有所居的目标。

在“十三五”期间，中国将成为世界最大的电影市场和第二大海外电影市场。图为电影《好想和你在一起》拍摄现场

文化产业：国民经济支柱型产业

构建现代公共文化服务体系，城乡人口全覆盖。实现广播节目综合人口覆盖率、电视节目综合人口覆盖率达到99％，服务人口均超过13亿人口以上；有线广播电视进入农民家庭覆盖率，从目前的1/3左右提高到2/3左右；大力改善市县公共文化馆、图书馆、博物馆设施条件；提高村级综合文化中心功能和使用效率；贫困地区县县配有流动文化车；加快文化资源数字化建设，推动中华优秀文化网上传播；开展全民阅读活动。

文化产业成为国民经济支柱型产业。到2020年，文化产业增加值占GDP比重达到6％以上，文化产业及相关产业吸纳就业人数约占全国非农产业人数的6％以上。中国已经成为世界第二大电影生产国，2015年电影制作达到686部，电影总票房收入达到440亿元，同比增长48.7％，其中国产影片占六成，在“十三五”时期，将成为世界最大的电影市场和第二大海外电影市场。

中华文化影响持续扩大。中国继续成为全球文化最大出口国，文化产品贸易总额再翻一番。积极推动中央电视台在全球主要国家落地，不仅进入主要宾馆，还要低费或免费进入家庭。实施公民道德建设、中华文化传承等工程。

“十三五”发展目标的特点

“十三五”时期经济社会发展目标充分体现了全面建成小康社会的目标要求，也具体体现了五大发展的核心理念。在目标制定上，更加注重以人为本，更加注重促进人的全面发展，更加注重促进全体人民的发展，真正体现了以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉作为发展的出发点和落脚点。

“十三五”时期经济社会发展主要指标分为四大类：经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境。选取得当，具有代表性，充分体现创新驱动、结构优化、补齐短板、改善民生、绿色发展。各项指标的目标值都经过了深入分析、反复论证、精心测算，既满足发展的客观需要，又留有充分的余地，既考虑了现实的可行性，又能够通过努力如期实现。

从“十三五”主要指标来看，经济发展有4个，占总数的16％，实际占总数的15.2％；创新驱动有4个，占总数的16.0％，实有5个，实际占总数的15.2％；民生福祉有7个，占总数的28.0％，实有7个，实际占总数的21.2％；资源环境有10个，占总数的33.0％，实有16个，实际占总数的48.5％。

此外，《十三五规划纲要》还提出了43个次优先指标，也充分反映了五大发展理念的目标。这反映了强化政府在规划实施中的职责，更加体现中央政府负责宏观调控，地方政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护的基本职能。也更加体现了各级政府合理配置公共资源（包括公共财政、公共投资、公共设施、公共政策等），全心全意为人民提供公共服务，以看得见的手为市场主体这一看不见的手提供良好的投资环境、法治环境、营商环境，降低各类外部成本，减少各种外部风险。

胡鞍钢 中共十八大代表，现任清华大学国情研究院院长，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，兼任国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员等。