澳门控烟法制及借鉴

周　丽

(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224200)



澳门控烟法制及借鉴

周丽

(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224200)

摘要：澳门《预防及控制吸烟制度》自实施以来，有效地解决了公共场所控烟难题，吸烟率明显降低。2014年底，大陆地区由国务院卫生计生委起草的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》面向社会公开征求意见。笔者借鉴澳门成熟控烟法制经验，结合内地实情，对此条例(送审稿)的执法主体、处罚程序等提出建议。

关键词：澳门；内地；控烟； 执行

中国是世界上最大的烟草生产国、消费国，同时也是受烟草危害最严重的国家。据统计，全国吸烟人数超3 亿，青少年人群吸烟率为28.1%，每年约有137万人死于与吸烟有关的疾病[1]。我国虽已采取多项控烟措施，但执行远远落后，控烟行动已刻不容缓。国务院意识此问题的严重性，加之多位专家学者提议，2014年底《控烟条例(送审稿)》公开征求社会各界意见，控烟立法已经进入实质性阶段[2]。

笔者从内地来澳门访学，仔细观察后发现，凡是澳门公共场所全部张贴吸烟标识。当人们看到禁止标识后，多数情况下能主动放弃吸烟。相比于内地，澳门公共场所控烟效果较为理想。当内地人在澳门看到禁烟标识后，能主动放弃吸烟，自觉遵守澳门的控烟法律规定，在内地对控烟标识却视而不见。究其原因，是澳门控烟法所散发出的威慑力逼迫人们在公共场所不敢吸烟，是澳门控烟的大环境让人们在公共场羞于吸烟，是澳门执法主体的严格执法让人们违法吸烟的成本提高而主动禁烟。澳门在1997年7月1日开始实施控烟法律，2011年，澳门针对旧法中存在问题，结合《世界卫生组织烟草控制框架公约》的规定，制定第5/2011号法律《预防及控制吸烟制度》(以下简称《控烟法》)，并于2012年1月1日起开始实施，在2012年和2014年进行三次修订。澳门《控烟法》的立法先进，实施效果好，笔者试将此法与内地比较，望能借鉴澳门成熟的控烟法制经验，结合内地实情，对《控烟条例(送审稿)》的控烟范围、执法主体、处罚程序等提出意见，为创造无烟环境贡献微薄之力。

1澳门控烟立法亮点介绍

澳门在1997年7月1日开始实施控烟法律，澳门针对旧法中存在问题，结合《世界卫生组织烟草控制框架公约》的规定，制定第5/2011号法律《预防及控制吸烟制度》(以下简称《控烟法》)，并于2012年1月1日起开始实施新法。

1.1列明控烟地点(如表1所示)

表1　控烟地点

续表

控烟地点具体规定违法处罚室内公共场所室内工作场所公共交通工具室外公共场所文化体育设施(博物馆、图书馆、礼堂、公共会议室、室内体育设施、陈列馆,文化中心等)社会服务设施(老人院舍、残疾人院舍、日间中心、小区中心、康复中心、收容单位等)消费服务场所(酒店、餐厅、卡拉OK、银行、商场、超市、街市、健身、理发、美容场所、桌球室、保龄球场、网吧、酒吧、舞厅、蒸汽浴室、按摩院、娱乐场中场全面禁烟)室内工作场所及食堂载客集体运输车辆及船只、的士,救护车、电动缆车、运送病人的车辆卫生护理设施、未成年人设施、教育场所(高等教育场所及职业培训中心室外吸烟区除外)、易燃品设施、扶手电梯、行人天桥、有上盖的集体客运车辆总站、集体客运车辆候车亭、公园,花园及绿化区、体育设施、公共泳滩、公共泳池罚款400元特别强调:针对以上全部违法行为,若违法者不遵从监察人员依法作出的命令,构成普通违令罪,可处最高一年徒刑。违法者若对监察人员作出下列刑事行为,按刑法典相关规定处理:侮辱──可处最高三个月徒刑。抗拒或胁逼──可处最高五年徒刑。伤害身体完整性──可处最高四年徒刑。

1.2禁止烟草广告、促销和赞助

澳门《控烟法》基本实现广泛禁止所有烟草广告、促销和赞助的目标，尤其是取消了旧控烟法容许的“烟草商业信息”，并明文禁止任何形式的烟草及烟草制品的广告及促销、免费派发或促销烟草制品或烟草制品的消费、烟草制品企业派发宣传赠品、给予奖赏或举行比赛、任何以公众为销售对象的烟草制品促销活动、将烟草制品名称、商标或其他标志加入非属烟草制品广告中、生产及销售呈烟草制品状或带有烟草商标识别标志的游戏用具、玩具、电子游戏、食品或糖果等促销活动和赞助，违者罚款1万元至10万元。广告代理机构、推销者、生产商、公共实体及私人实体须对缴付罚款负连带责任。如表2所示。

表2　 广告、促销行为规范

1.3规范烟草制品销售

澳门新《控烟法》落实了禁止向未成年人出售烟草制品及禁止由未成年人销售烟草制品的规定。新法规定，向未满十八岁人士销售烟草制品，在卫生护理设施、未成年人设施、体育设施、社会服务设施、教育场所、公共泳池、游戏机中心、桌球室、保龄球场、网吧销售烟草制品，罚款3千元并扣押烟草制品；由未满十八岁人士销售烟草制品，罚款2千元并扣押有关烟草制品。如表3所示。

表3　烟草制品销售规范

2澳门与内地控烟法制之比较借鉴

2.1控烟地点

控烟地点的规定，是控烟法律的核心，立法设计必须考虑可执行性，控烟范围过大会造成鞭长莫及，范围过小又不易实现控烟目的。

2.1.1室内公共场所

室内公共场所人员较多，空气不易流通，吸烟产生的二手烟对被动吸烟人士健康不利影响更大，所以严格禁止在室内公共场所吸烟是整个控烟工作的重中之重。《控烟条例(送审稿)》中写明所有室内公共场所一律禁止吸烟*《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》第10条。，表明国家对于室内公共场所控烟的决心，令人精神为之振奋。但在高兴之余，笔者冷静思考，对现今内地实行室内公共场所全面禁烟有三个疑虑：①在内地民众守法意识淡薄，烟文化广为流传的实际情况下，采取“一刀切”的室内公共场所全面禁烟能否为大众所接受？②实行室内所有公共场所全面禁烟，在法律实行初期，需大量执法人员加强对室内公共场所进行巡查，加强监管，对违法者进行处罚，可关键问题是我们现在有这么强的执法队伍吗？③虽然在送审稿中对公共场所界定为公众可以进出或者使用的场所、工作期间使用的场所、公共交通工具*《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》第2条。，但社会事物复杂多变，能否准确界定何为室内公共场所又是一难题。

澳门《控烟法》对室内公共场所进行明确列明，让执法人员和普通民众一目了然。内地《控烟条例(送审稿)》中对于室内公共场所的规定也可采用N+1的列举模式，将室内公共场所在法律中详细列明，最后以“其它供集体使用的室内公共场所”兜底条款作补充，这样更有利于民众对于室内公共场所的了解，更便于督促执法人员对室内公共场所加强监管。

2.1.2室外公共场所

关于室外公共场所可吸烟地点的规定，澳门《控烟法》对于室外公共场所的规定方式采用明确列举许可性规定*澳门特别行政区第5/2011號法律《预防及控制吸烟制度》第5 条。，而内地与澳门正好相反，采用明确列举禁止性规定，其中列明妇幼保健机构、儿童医院、妇产医院的室外区域为禁止吸烟区。对于卫生护理设施无论是室内还是室外一律禁止吸烟，比《控烟条例(送审稿)》中禁烟范围要宽。紧邻澳门的珠海，调查显示54.8%(304/555)居民支持医院全面禁烟[3]184。笔者亦比较赞同澳门此项规定，因为卫生护理设施中病人居多，而病人身体本就不好，如果再允许在卫生护理设施中吸烟，可能会更不利于病人身体的康复，所以不管是何种类型的卫生护理设施，不管是室内还是室外公共区域都应禁止吸烟。

2.2控烟处罚

2.2.1罚款数额

《控烟条例(送审稿)》规定违法吸烟的，由执法人员责令立即改正，并可处以五十元以上五百元以下的罚款*《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》第37条。。对于此条款，笔者认为有两处不妥之处：第一,“可处以”罚款，那也就意味着“可不处以”罚款，那到底罚还是不罚；第二,罚款金额“五十元至五百元”，对于同是在公共场所违法吸烟的行为进行处罚，授予执法人员自由裁量权太大，对于相同违法行为给予相差十倍的罚款，会滋生民众的不满情绪，导致处罚往往难以执行。

澳门《控烟法》中对于违法吸烟的罚款数额规定明确，按吸烟地点的不同，给予不同数额的罚款*澳门特别行政区第5/2011號法律 《预防及控制吸烟制度》第23 条第1款。。没有授予执法人员有自由裁量权，只要发现有违法吸烟行为即按照法律给予相应数额的罚款。笔者认为，澳门对于罚款数额的规定较为妥当，值得内地借鉴，特别是现今中国的执法人员素质还有待提高的情形下。如此规定，既可避免执法人员罚与不罚的尴尬境地，亦可避免“人情罚”等现象发生。

2.2.2刑事处罚

《控烟条例(送审稿)》中涉及刑事处罚有两条分别针对违法者及执法者。违法者扰乱公共秩序，阻碍行政执法人员执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不依法履行控制吸烟职责或者滥用职权、谋取私利的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任*《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》第44、45条。。

澳门控烟执法人员如发现违法吸烟者，有权命令吸烟者停止吸烟，给予行政处罚。填写处罚决定书时，有权要求吸烟者提供其姓名及地址并出示身份证明文件。如违法者拒绝停止吸烟，控烟执法人员应要求治安警察局提供合作。若违法吸烟者被处罚时不予合作，将构成普通违令罪*澳门特别行政区第5/2011號法律 《预防及控制吸烟制度》第28 条第2款。，将违法吸烟者的处罚上升至刑事处罚领域，以此来保障处罚的顺利进行。违法者若对执法人员作出下列行为，按刑法典相关规定处理：侮辱，可处最高三个月徒刑；抗拒或胁逼，可处最高五年徒刑；伤害身体完整性，可处最高四年徒刑。虽然此法至实施以来，仅有一人因违法吸烟不合作出示身份证而判处违令罪，但刑罚的威慑力增强了吸烟人主动在公共场所禁烟的意识。笔者并不提倡严刑峻法，但应考虑公共场所人员易流动、身份不易查明的特殊性，避免极少部分违法者拒不提供身份信息，造成处罚事后难以执法的尴尬境地，可借鉴澳门的此项规定。

2.3控烟执法

2.3.1执法权的配置

言及执法，一个无法绕过的话题就是如何配置行政执法权，即将行政执法权赋予给哪些政府机关。因为，行政执法权的配置状况，对行政执法的质量和效果具有决定性的意义[4]。澳门《控烟法》对执法权的配置较为合理，规定卫生局、民政总署及治安警察局在所属职责范围内，监察遵守情况。加之澳门特殊产业涉及到大量娱乐场所控烟问题，博彩监察协调局在职责范围内负责控烟工作。相对于《控烟条例(送审稿)》，澳门的控烟执法主体相对明确。

我国控烟执法主体面临着多与少的两难困境。一方面多部门的联合执法，如广州控烟办没有执法权，开展执法检查时须协调15个部门，将执法权配置给多部门的优势在于整合相关行政部门的执法力量，解决执法力量薄弱的问题[5]。但劣势也同样明显，多部门共同管理很可能形成部门之间的互相推诿，最终形成无人管理的局面；另一方面专门从事控烟工作的人员较少，国家全职从事控烟工作的仅为27人，包括八部委履约协调小组、中国疾控中心控烟办公室、WHO健康合作中心的工作人员[6]。

笔者曾寄希望在全国统一立法时，能改变地方控烟主体多头执法问题，但细读《控烟条例(送审稿)》时，失望之情油然而生。文中规定卫生计生、教育、公安、工商、质检、安监、食品药品监管、旅游等部门对公共场所控烟工作的管理职责。有关行政部门在各自职责范围内对本行政区域内的公共场所控制吸烟工作进行监督管理*《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》第32条。。《控烟条例(送审稿)》中对于执法主体不明确这一执行中的最大障碍并未移除。多方执法，也就意味着多方不执法。笔者提倡借鉴澳门控烟执法权的配置模式，控烟工作采用统一执法，即由国务院直接确定卫生主管部门为控烟主管部门，下设专职的控烟执法队伍负责控烟的执行和监督，公安机关在职责范围内予以配合。

2.3.2执法方式

要使法律得到良好执行，除正确配置执法权以外，还应采取更多的综合性措施以保障法律执行。法律离不开强制，违反《控烟条例(送审稿)》行政处罚的执行，必然要以国家强制力保障，但又不能依赖强制。澳门《控烟法》中为鼓励违法者积极缴付罚款，规定对规定自接获控诉通知之日起十五日内自愿缴付，则仅须缴付罚款金额的一半*澳门第5/2011号法律《预防及控制吸烟制度》第32条第3款。。澳门违法者缴付罚款率达80%。

《控烟条例(送审稿)》中对于执法方式及罚款的收缴无任何规定，笔者猜想起草者可能是认为我国有《行政处罚法》和《行政强制法》无需再对此重复规定。但《行政处罚法》毕竟只是行政处罚领域中的一般法，由于违法吸烟者流动性较强，强制执法成本较大，《控烟条例》可以结合控烟的特殊性，创设灵活多变的处罚和收缴方式。罚款的目的并不是为了款，而是为了教育吸烟者以后不再违法吸烟，所以可在此基础上通过减免罚款的方式，鼓励违法人及时缴费罚款，提高罚款缴付率。

2.3.3执法力度

澳门政府高度重视本澳控烟工作，《控烟法》实施后，卫生局按既定的部署及策略严格执行，设有70名控烟督察除常规巡查各食肆和办公室外，还针对投黑点作部署。同时，亦与治安警察局密切配合，按不同的风险级别部署行动，对食肆餐厅、卡拉OK、游戏机中心、桌球室及网吧等违法黑点进行突击稽查，以确保控烟工作持续和有效执行。执法人员自新法实施以来平均每日巡查次为670间次，每年违法惩处7378宗。控烟执法人员秉持“依法办事、严格执法、不偏不倚、绝不松懈”的原则，持续严格执法。控烟法执行情况理想，控烟措施行之有效，符合了世界卫生组织的有关要求和政策方针，而本澳一般室内场所的吸烟情况明显得到改善，得到社会大众普遍认同。如表4所示。

表4　澳门控烟执法人员高频率的执法巡查

注：以上数据来源于澳门卫生局网站

如此高的工作频率和效率，是澳门控烟效果良好的重要原因。反观我国内地，如武汉禁烟条例实行5年多来也没有开出一张罚单，广州实施“史上最严厉、范围最彻底的禁烟活动”的一年仅开出4张罚单，其中3张是餐饮单位，1张是个人。珠海市居民对控烟立法态度的电话调查中显示54.6%(303/555)的调查对象认为目前控烟工作最需改进的环节是加大政府执法力度[3]184。我国内地普遍存在控烟执法人员配备和经费保障不足的问题，从而导致执法力度较弱。我国内地应配备专门控烟工作人员，每天对公共场所随机抽查，主管部门对控烟人员的工作情况进行考核，从制度层面力促使执法人员加大执法力度。

参考文献：

[1]石太有.控烟需立法[J].海内与海外,2014(12):15.

[2]阮丽铮.论地方性控烟立法的基础[J].河南社会科学,2015(2):39.

[3]肖伟华,李海燕,等.珠海市居民对控烟立法态度的电话调查[J].医学信息,2014(4):184.

[4]蔡恒.我国行政执法组织创新与行政体制改革协同性研究[J].江苏社会科学,2004(3):104.

[5]王青斌.公共治理背景下的行政执法权配置—以控烟执法为例[J].当代法学,2014(7):31.

[6]杨功焕,胡鞍钢.控烟与中国未来中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告[M].北京：经济日报出版社，2011:109.

责任编辑：沈宏梅

Legal System for Tobacco Control in Macau and References

ZHOU LI

(School of Law and Politics, Yancheng Teachers University, Yancheng 224200, China)

Abstract：Since the implementation of Tobacco Prevention and Control System, Macau has effectively solved the difficulty of controlling tobacco in public places and the smoking rate reduces obviously. At the end of 2014, Regulations of Tobacco Control in Public Places (Manuscript) drafted by Health and Family Planning Commission of the Mainland State Council was open to the whole society for suggestions. Through drawing the mature legal experience from Macau in tobacco control, and combining with the actual situation of the mainland, the author puts forward suggestions on the subjects of law enforcement, punishment procedures and other aspects for the Regulations (Manuscript).

Keywords：Macau; mainland; tobacco control; enforcement

收稿日期：2015-10-29

基金项目：盐城师范学院校级科研项目(15yckwq002)

作者简介：周丽(1981-)，女，江苏东台人，讲师，博士，主要从事宪法与行政法的理论研究。

中图分类号：D912.1

文献标志码：A

文章编号：1009-3907(2016)03-0081-05