美国881111“一呼通”体系对我国城市地下管线档案管理与利用的启示**

陈逸寒　古淑婷　陈美斯（南京大学信息管理学院，江苏南京，210023）



美国881111“一呼通”体系对我国城市地下管线档案管理与利用的启示**

陈逸寒古淑婷陈美斯
（南京大学信息管理学院，江苏南京，210023）

［摘要］地下管线建设对城市的发展至关重要，而地下管线档案是地下管线管理与维护活动的直接产物，理应得到特别的重视。美国811“一呼通”体系是由各地下管线权属单位及相关部门共同参与的地下管线协调管理体系，旨在鼓励地下基础设施的相关各方主动进行合作，更好地管理地下管线及其档案。文章借鉴美国的成功经验，分析我国地下管线档案管理与利用的现状，总结出优化顶层设计、建设信息平台与建立长效机制三点启示，以期对今后我国地下管线的建设、管理及维护等方面能够有所助益。

［关键词］城建档案地下管线利用服务一呼通体系

［分类号］G279

1　 811　“一呼通”体系概述

1.1“一呼通”体系概念及职责

811“一呼通”体系（One-call Notification System）是美国管道与危险物品安全管理局（Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration）指导、美国共同地下联盟（Common Ground Alliance）组织，以美国各州“一呼通”中心（Onecall Center）为依托，由各地下管线权属单位及相关部门共同参与的地下管线协调管理体系。其架构［1］如图1所示。

如图1所示，各州的“一呼通”中心及其调用由CGA统一组织协调，其中“一呼通”中心由各州当地的地下管线权属单位及开挖单位、住宅用户及企业等组成，共同地下联盟对管道与危险物品安全管理局直接负责，各州的联邦政府部门参与指导。

“一呼通”体系在管道与危险物品安全管理局的指导下成立，由共同地下联盟进行组织，并负责对“一呼通”中心系统管理及安全预案进行研究，以此达到“一呼通”中心最有效的工作方法。

“一呼通”体系的中心组成部分为“一呼通”中心，由该地区地下管线相关的业主、运营商、设计单位、政府部门、建设单位等共同组成的董事会进行管理，负责对外提供地下管线现状信息查询。该中心通过电话和网络24小时接收信息，为公众提供相关数据，并负责现场数据复核与数据库的维护。根据美国宪法，凡业主或企业单位等需要对所在土地进行挖掘活动，必先拨打811通知管线权属单位、开挖单位、设计单位等对所在土地进行详细的勘察及规划，方能正式进行开挖作业。

“一呼通”中心的接线员在与用户取得联系后，对所需作业土地进行卫星定位，调出作业土地上的建筑、管线布置情况等信息，提供给业主或企业单位、管线权属单位、设计单位、开挖单位等。在各方的协作之下，由“一呼通”中心制定详细的作业计划，同时将作业信息及受影响的地区范围公布在共同地下联盟的门户网站上。

“一呼通”体系鼓励各方主动合作，向民众进行教育宣传，提醒社会公众在挖掘作业前拨打811，从而更好地预防地下基础设施遭到损坏，也能更好地对地下管线进行管理及维护，保护好民众及管线、设施权属单位的财产及生命安全，实现城市的高效管理。

1.2“一呼通”体系作用及成效

2009年共同地下联盟发布了损坏信息年度报告，2009年美国地下管线损坏事故下降至17万起，与2008年相比下降了15%，按区域统计，49%的事故发生在公共街道的下方，24%发生在私人拥有的土地范围内。而从2015年的损坏信息年度报告来看，公众挖掘作业前拨打811的意识较2014年增长了37%及以上，天然气管道的损坏率较2014年减少了约32%［2］。此年度报告由共同地下联盟的统计部门发布，其中不少数据都可反映出“一呼通”体系在全美的作用。

1.3“一呼通”体系与地下管线档案

图1　美国811“一呼通”体系架构

“一呼通”体系所调用及公布的信息皆为地下管线相关信息，无论是共同地下联盟还是管道与危险物品安全管理局，都需要对地下管线及其他地下基础设施的工程信息、项目信息进行归档保存，而“一呼通”中心则负责保存、管理全国地下管线档案并提供利用。“一呼通”中心的地下管线档案信息系统参考开放档案信息系统进行建设和管理。这一参考系统针对数字信息的长期保存和维护提供了一个概念性的框架，描述了一个档案系统存在的环境、档案系统的功能组织，以及支持档案处理的信息基础结构。在空间数字系统咨询委员会和ISO的推动下，这一参考模型成了数字档案系统普遍遵从的标准规范［3］。

对于地下管线档案管理的规范措施主要有两点。首先，制定相关的法律法规，如《路易斯安那州地下管线及基础设施预防损坏法》（Louisiana Underground Utilities and Facilities Damage Prevention Law），其中包含了地下管线及设施相关档案信息的利用规定。此法表明，每位“一呼通”中心的接线员在接收通知或请求之后，应在开挖作业之前向开挖单位提供资料，比如当地下管线或公用设施被移除时，需补充或调整统一管理的地下管线偏移标志，并将补充或调整的信息通知各方。同时，法律对地下管线运营商也作了相关规定。除另设的规范外，运营商需要使用有颜色编码的油漆或醒目的标志对其运营的管道或设施进行标识，并将标识后的信息告知“一呼通”中心。从以上规定来看，“一呼通”中心所拥有的信息皆来自于各地下管线及设施工程的档案，如运营商信息、管线大小及类型、型号等，所有挖掘作业的勘察与计划也都需要根据地下管线档案形成。

其次，“一呼通”中心及共同地下联盟会合作进行公众教育，公众可从网站上得到地下管线教育信息，如“811与孩子”（811 Kids）、“811海盗视频与教育工具”（811 Pirate Video and Educational Tools），以及线下开展的公众活动如“811日”“安全日”等。由此可看出“一呼通”中心及共同地下联盟在公众教育中发挥了重要作用。

此外，除了共同地下联盟，管道与危险物品安全管理局也需要对地下管线档案信息负责，并将这些信息报送共同地下联盟的数据统计部门，进行月度、年度整合，形成相关的报告，以此了解“一呼通”体系工作中的不足与进步。不难看出，地下管线档案在“一呼通”体系的管理中有着举足轻重的地位。

图2　地下管线档案日常工作流程

2　我国城市地下管线档案管理与利用现状

2.1制度建设

自2000年以来，我国在城市建设及管理方面陆续出台或修订了一系列法规条例，如《城乡规划法》《建筑法》《测绘法》《建设工程质量管理条例》《测绘成果管理条例》等，形成了较为完整的法规体系。为了加强城市地下管线工程档案的管理，建设部在2004年制定了《城市地下管线工程档案管理办法》，对我国城市地下管线工程档案的管理制度、管理程序、管理措施和权责单位等作了明确的规定。

《城市地下管线工程档案管理办法》的出台为我国城市地下管线档案管理提供了主要依据，各地也结合当地实际情况对此管理办法进行了本地化。据笔者调查，截至2015年10月1日，我国出台了地方性地下管线工程档案相关法规共51个，其中包含《厦门市城市地下管线工程档案管理办法》《杭州市城市地下管线工程档案管理办法》等专业性法规；另外在《陕西省城市地下管线管理条例》《淄博市地下管线管理办法》等综合性法规中也有关于地下管线档案信息管理的内容，如《陕西省城市地下管线管理条例》中明确了地下管线信息资源档案的查阅规范、《淄博市地下管线管理办法》中提到了竣工环节声像档案的制作等。这一系列法规制度的推行为我国地下管线工程档案的科学规范管理提供了制度保障。

2.2档案工作状况

我国城市地下管线工程档案管理主要包括地下管线资料获取、竣工测量及验收、管线资料归档、信息利用及动态更新四个方面的内容，由建设行政主管部门负责管理工作，而收集、保管、利用等具体工作由城建档案管理机构负责。地下管线工程施工单位在施工作业中产生各种科技文件和资料，并将其中具有保存价值的移交给档案管理部门归档保存；档案管理部门对档案进行数字化处理后将信息录入到地下管线档案管理信息系统中，并及时进行更新和维护。施工单位在利用档案时，需首先向档案管理部门提出利用请求，档案管理部门在接到请求后及时处理并予以回复，具体流程如图2所示。另外在实际工作中，地下管线普查测量成果也应归档保存。以浙江省为例，据统计，截至2012年6月，全省11个市中有10个市已进行地下管线普查，其中有7市已向城建档案机构移交了地下管线的档案信息，但只有温州市的城建档案机构提供地下管线档案信息的利用，大部分地区仍然固守“重藏轻用”的档案管理观念［4］。

信息化建设现已成为新时期档案工作的重要内容之一，我国城市地下管线档案信息化建设起步较早，如今部分城市已搭建起了较为完整的地下管线信息管理平台。以厦门市为例，早在2001年厦门市就已启动了地下管线信息化建设项目，2005年底完成并通过专家验收。该项目涉及地下管线探测、数据建库、系统开发等内容，由厦门市建设局组织实施，厦门市城建档案馆承办。该项目所建立的厦门市综合地下管线信息管理系统包括综合应用、建库与入库、动态更新、内外网发布等5个子系统，政府管理部门、地下管线权属单位和专业管理单位可通过专用终端登录到系统中，访问地下管线数据库，查询地下管线信息，并进行管线数据的共享和交换。这一系统架构已被国内多个城市引用和借鉴，带来了良好的社会效益和经济效益。

2.3主要存在问题

近年来，我国在地下管线工程档案的标准化管理与动态管理方面有了一定的理论和实践基础，但与美国相比，仍可发现诸多不足之处。

首先，我国的地下管线档案管理部门依然存在封闭落后的观念，影响着实际工作的开展。而美国811“一呼通”体系的设计与运行都体现出开放共享与合作的理念，使得地下管线档案真正得以发挥作用。另一方面，美国在对811“一呼通”体系的宣传以及社会档案意识的提升上做出了较多努力，也取得了良好的效果，其公众教育形式值得我国借鉴。

其次，我国可提供利用的地下管线档案资源不足，前文中浙江省的调查数据中也可反映这一点。地下管线档案资源的缺乏及封闭将会导致施工作业中事故频发，造成巨大的损失。档案管理部门应结合实际工作，深入分析产生这一现象的原因，追根究底，切实解决问题。

最后，我国地下管线档案的集中管理一直处于理论探索阶段，在实践领域仍有所欠缺。由于地下管线档案多头管理现象严重，各部门间权责不明，造成了地下管线档案分散式管理的状况；部分地区尚未实现地下管线档案向城建档案部门的完整移交，已归档档案也无法进行共享。美国811“一呼通”体系对地下管线档案信息资源进行了整合，形成了集中管理和利用的统一平台。我国可借鉴这一体系的模式，构建起符合我国国情的统一管理平台，以实际利用需求形成倒逼机制，促使地下管线档案管理工作的改革与进步。

3　 811“一呼通”体系的启示

3.1加快观念转变，优化顶层设计

我国可以借鉴美国811“一呼通”体系在档案信息资源的整合与各部门联动中的成功经验，加快观念的转变，建立起符合我国国情的地下管线“一呼通”体系。而在这一过程中，各参与部门还需以顶层设计带动总体规划，通过政策引导、制定标准体系、建立保障机制等措施，自上而下分层实施，稳步推进地下管线“一呼通”体系的建立。

首先，我国应构建和完善地下管线档案资源管理的政策框架与标准体系，为地下管线“一呼通”体系的建立营造良好的政策环境。城市地下管线档案管理现有的法规标准除国家层面的《城市地下管线工程档案管理办法》，以及各省市对其进行本地化的成果之外，缺乏配套的标准制度，尚未形成体系。档案部门应与相关法律部门、业务部门配合，共同推动城市地下管线档案以及“一呼通”体系的法律制度建设。此外还需建立起一系列管理机制，保障“一呼通”体系的建立与运行。如建立起应急管理机制，制订具有针对性和可行性的应急管理预案，促进各部门间的联动协调；建立社会化参与机制，引导公众支持和参与城市地下管线的管理，接受公众监督；建立地下管线档案信息动态更新机制，由档案部门负责及时更新系统中的地下管线信息，保障信息的真实性与准确性。

在进行地下管线“一呼通”体系的顶层设计时，还需对国内外示范城市的经验进行分析总结，探索现有模式及改进方式。在具体实施过程中可由地下综合管廊试点城市先行示范，再由点到面，逐步推广到全国。

3.2加强资源整合，建设信息平台

地下管线的建设关系到整个城市的发展，是城市的生命线。一方面，政府部门应正确认识地下管线档案的作用，做好对地下管线档案资源的集中统一管理，并在档案部门的主导下，以互联网技术和数字化技术为支撑，充分整合地下管线档案信息资源，建立利用信息资源的统一入口，形成一个具有层次性、交互性、统一性和开放性的地下管线档案信息平台。档案部门应参与地下管线档案信息平台的规划设计，并在平台的日常管理与信息的动态更新中发挥应有的作用。

另一方面，还应将地下管线档案信息平台纳入到整个智慧城市的管理平台中，它不仅可以为城市的规划建设提供档案资源和信息支持，而且可以与城市的其他管理部门互联互通，信息共享，有效解决工程施工建设中信息闭塞、信息失真，以及缺乏有效的协调配合、政府监管不力等问题，为建设动态管理、高效运行的智慧城市奠定基础。

3.3建立长效机制，提高社会化利用程度

要建立地下管线管理的社会化参与机制，区分层次，有的放矢，充分发挥不同主体的作用。城建档案部门应当加强对地下管线档案的宣传，引导人们充分认识地下管线管理对城市建设和人民生活的重要性及必要性，进而引导人们支持城建管理部门的工作，并参与到地下管线的管理和维护中来；同时应注重发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，确保地下管线管理的全过程都能够得到群众的参与、监督与反馈。

同时，应当拓宽群众参与的途径，让公众能够通过不同的方式参与到地下管线的管理工作中，并建立长效的社会参与机制。美国811“一呼通”体系之所以能够联动、高效地运行，与公众的积极参与密不可分。例如，市民会在开挖地面或进行建筑工事前预先拨打811进行咨询，出现地下管线故障时主动拨打811反馈情况。

另外值得一提的是我国的12319城建服务热线。12319是全国建设系统面向社会开展建设事业公益服务的统一专用号码，这一热线平台由国家建设部和信息产业部于2002年建立并在全国范围内推广。据现有资料统计，到2010年我国已有超过700个城市开通了12319热线服务［5］。其主要服务内容涵盖了供水、供热、供气、市政等多个行业，将报修维修、政策咨询、投诉建议等统一到一个平台中。这一平台与美国811在功能上有相似之处，如果下一步我国进行城市地下管线“一呼通”体系的建设，可利用这一平台整合城市地下管线档案信息，并将城市地下管线管理部门纳入12319热线联动机构，既可节省号码资源，也有利于实现信息共享、联动处置、运行高效的智慧城市管理。

*本文系江苏省住房与城乡建设厅委托项目“城市地下管线管理顶层设计研究”的成果之一。

注释

［1］CGA Monthly Update - Deceber 2015.http﹕//commongroundalliance.com/sites/ default/files/publications/Dcember%20newsletter%202015%20final.pdf.

［2］胡国林，仇勇懿.智能城市地下管线综合管理方案——美国811模式的借鉴和创新［J］.建设科技，2014（24）﹕84-87.

［3］LAonecall.Louisiana Underground Utilities and Facilities Damage Prevention Law.20140801.

http﹕//www.laonecall.com/forms/LOC224%20The%20Law%20as%20of%20August%201，%202014.pdf

［4］唐华.对当前城市地下管线档案管理与服务工作的反思［J］.档案学通讯，2013 （4）﹕90-93.

［5］地下管线档案在城市建设中的应用研究课题验收汇报.http﹕//wenku.baidu. com/link？url=GFFUOED5dqCqBW0wDGfZ47KhB9UX885Ep35pvESBTXIMJ_wT -Sl7KbUNaCy0B7OrDDOMfiFY8r__7oBiWCciimWoDIOEdsE_vkmyR2_67Csm

参考文献

［1］姜中桥，江贻芳.“一呼通体系”——美国地下管线档案信息管理情况简介［J］.城建档案，2012（5）﹕7-10.

［2］江贻芳.美国地下管线档案信息管理对我国的启示［J］.档案学研究，2012（1）﹕85-88.

［3］张晓霞.中美档案馆比较——以档案馆的公共性为切入点［J］.档案学研究，2011（4）﹕4-7.

［4］王颖.“12319”城建服务热线受理档案工作实践探讨［J］.黑龙江档案，2010 （3）﹕55.

［5］Isaev O N.Development of methods for the protection of buildings，structures，and underground utilities［J］.Soil Mechanics & Foundation Engineering，2008，45（3）﹕99-104.

［6］屠跃明，黄永文.对OAIS参考模型的研究［J］.档案学研究，2007（2）﹕45-47.

陈逸寒，女，南京大学信息管理学院档案学硕士研究生，主要研究方向为档案信息资源开发与利用。

古淑婷，女，南京大学信息管理学院档案学硕士研究生，主要研究方向为档案信息化建设。

陈美斯，女，南京大学信息管理学院档案学硕士研究生，主要研究方向为企业档案管理。

The Enlightenments of One-call Notification System to Record Management and Utilization of Underground Pipeline in Our Country

Chen Yihan，Gu Shuting，Chen Meisi
（School of Information Management of Nanjing University，Nanjing，Jiangsu，210023）

Abstract：Underground pipeline is an indispensable part of a city. Underground pipeline archives must be taken seriously since they are direct products of the underground pipeline management and maintenance activities. One-call Notification System of USA is composed of related departments and units involved in the ownership of the underground pipeline，it aims at encouraging relevant parties of underground infrastructure to have underground utilities and its records in order by cooperate forwardly. This article analyzes successful experiences of USA and the situation of the record management and utilization of underground pipeline in China. At last，this article concludes the enlightenments for domestic research and practice：optimizing top- level design，constructing information platform and establishing long-term mechanism.

Keywords：Urban Construction Archives；Underground Pipeline；Utilization Service；One-call Notification System

［作者简介］