中美地震灾害管理体制比较研究

魏艳旭，刘宁,李红梅

(1.河北省地震局，河北石家庄　050021； 2.河北传媒学院，河北石家庄　050071)



中美地震灾害管理体制比较研究

魏艳旭1，刘宁2,李红梅1

(1.河北省地震局，河北石家庄050021； 2.河北传媒学院，河北石家庄050071)

摘要：防震减灾需要建立与完善相应的地震灾害管理体制。由于国情、灾情、政治体制等多方面的差异，中美两国地震灾害管理体制在管理范围、管理模式、应急响应类型等方面均存在区别。

关键词：地震灾害管理体制；管理范围；管理模式；应急响应

0前言

防震减灾是一项牵涉面广的社会系统工程，需要建立与完善相应的地震灾害管理体制。目前国际上防灾领域的交流合作日益增多，学习和借鉴美国地震灾害管理的经验，对于促进我国地震灾害管理体制建设具有积极的推动作用。然而，中美两国国情、面临的震情形势等均存在较大差异，需要对中美两国地震灾害管理体制比较分析，择其益者自用。

1美国地震灾害管理体制

1.1总体情况

美国已放弃分灾种、分部门的单一灾害管理模式，并没有针对地震灾害的独立管理体制，而是对所有自然和人为灾害采取统一管理。因而，美国的地震灾害管理其实是隐含于整个灾害管理体制下的，可以通过分析整体的灾害管理体制而得以反映[1]。

美国的灾害管理体制，为联邦级——州级——地方级3级管理体制。但由于美国是联邦制国家，除外交、国防权限专属联邦政府外，其他管理权限基本在州政府，因此，联邦以下各级灾害管理机构的权力归属于各级政府，联邦、州、地方三级管理部门之间没有行政隶属关系，只有业务指导和协作关系。

外部关系方面，美国的灾害管理部门与警察、消防、医疗救护等政府部门以及红十字会、民间救援机构、慈善组织等非政府组织联系密切。通过工作例会制度，定期召集政府和非政府相关组织沟通情况、研究工作和联络感情，遇到重特大灾情时，灾害管理部门有权协调各方开展救援行动。

美国灾害管理机构及其组织关系如图1所示。

1.2联邦级管理机构

美国联邦政府级别的灾害管理机构主要包含3个层次。一是在总部层面。在总统的直接领导下，由国土安全部(Department of Homeland Security，DHS)下属的联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency，FEMA)负责具体的灾害应急管理工作。二是在地区层面。联邦紧急事务管理局在全国各地下设有10个地区办公室，负责协调联邦政府的地区灾害管理工作，并与州和地方政府相关机构进行合作。三是在灾害现场层面。由联邦紧急事务管理局部署事件现场支持机构并设立临时现场管理机构，支持州和地方政府的现场应急管理工作，并执行更广泛的可能扩展到灾难现场之外的支持行动[2]。具体组织关系结构如图2所示。

在总部层面，联邦政府指定国土安全部作为国家安全管理机构。其中，担负领导和协调全国性灾害事务的职责部门是联邦紧急事务管理局(FEMA)。联邦紧急事务管理局在总部层面下设包括联邦保险和减灾局、消防局、国家安全和应急准备司、应急和救援司等在内的7个核心职能部门以及11个行政办公室。它的主要任务是通过全面的风险减灾管理，防御和减轻国内自然灾害、恐怖袭击和其他人为灾害等的损失，工作领域涉及提供灾害援助、灾害协作、灾害应急计划、突发事件管理、灾害物流、灾害应急通信及公共通信等方面。同时，联邦紧急事务管理局还和美国地质调查局、国家科学基金会、国家标准和技术研究院密切合作，后三者为前者提供科技服务支撑[3]。

在地区层面，为便于地区层面灾害管理工作的开展，联邦紧急事务管理局还在全国范围内设立了10个地区办公室(分部)。各地区办公室一般都下设预备、应急、重建、减灾等部门[4]，其主要职能包含3方面：建立当地管理部门与联邦紧急事务管理局总部的联系；为总部的灾害决策提供因地制宜的建议；为当地管理者提供政策、项目、运作和管理等方面的指导。

联邦紧急事务管理局10个地区办公室地理分布见图3，各地区办公室名称及其所负责区域如表1所示。

图1　美国灾害管理机构及其组织关系示意图

图2　联邦级灾害管理机构组织关系图

表1　　　　　　联邦紧急事务管理局各地区办公室及其负责区域

现场层面，联邦紧急事务管理局会根据灾害需求设立临时工作机构，但并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动。

1.3州级管理机构

在联邦级灾害管理机构之下，美国各州及美属领地也分别成立了相应的灾害管理机构。据统计，美国共设立了56个州级灾害管理机构，分布范围包括51个州和美属萨摩亚、波多黎各、关岛、维尔京群岛和北马里亚纳群岛在内的5个美属领地。

州级灾害管理机构一般命名为某某州应急管理局(State Emergency Management Agency)，其管理权限隶属于各州政府，其人事、财政直接由州政府管理，一旦发生突发灾害事故，该局有权直接调遣各相关部门人员参与处置。

州一级灾害管理机构在灾害管理工作中要上与联邦政府、下与地方政府进行协调沟通，整合自身资源，并为相关地方政府提供援助，其主要职责包括制定州一级的应急管理和减灾规划；建立和启动州级的应急处理中心( Emergency Operation Center )；监督和指导地方机构开展工作；组织动员国民警卫队开展应急行动；重大灾害及时向联邦政府提出援助申请等。

1.4地方级管理机构

美国在州以下地区政府，包括郡、市都设立有地方级别的灾害管理机构。这些机构名称不一，多数称作某某郡政府应急处置中心(County Emergency Operation Center)、某某市应急处置办公室(City Emergency Operation Office)。为了将突发事件尽量在最低层得到处理，地方级灾害管理机构承担应急准备、灾害识别、危险评估、辖区内资源协调等方面一线职责，具体组织和实施灾害应急工作。

郡政府紧急处置中心(County Emergency Operation Center) 是郡政府下设的行政部门，往往内设有财政、消防、医疗、运输、宣传、物资等相关岗位，这些岗位常设但不常在岗，只有在发生了紧急灾害事故时，各岗位由政府相关部门立刻派人到岗，各岗位负责人为队长，在郡政府紧急救援管理中心主任的领导下，直接指挥全郡及周边地区进行紧急灾害事故的救援工作。

市政府紧急处置办公室(City Emergency Operation office ) 是地方政府进行紧急救援的具体执行单位，平时除制订紧急处置预案并上报之外，主要进行安全宣传和检查工作，定时向上级汇报当地情况。

1.5体系外的合作管理

在美国灾害管理机构的体系外，联邦各相关部门、非政府组织、慈善组织也广泛参与并支持灾害管理相关工作，体系内外建立了良好的协作伙伴关系。如美国地质调查局、国家科学基金会、国家标准与技术研究院为灾害管理决策提供科技支撑服务，私营部门要在突发事件发生时，在水、电、通信、运输、医疗、安全等服务领域与政府灾害管理部门进行无缝合作，慈善组织要在培训和管理志愿者、提供避难场所、补给必需品、咨询服务和受害者康复等方面发挥作用等[5]。

2中国地震灾害管理体制

中国实行政府统一领导，灾害分类管理，职能部门分工负责与属地管理相结合的灾害管理体制。地震灾害管理工作由国务院统一领导，实行具体由中国地震局主管、各相关部门配合，集中管理与属地管理相结合的管理方式。

按照管理方式、职责范围的不同，中国地震灾害管理可划分为国家——省、自治区、直辖市——市县3个层次。

在国家层面，由国务院全面领导地震灾害管理工作，中国地震局具体负责，建立了震害防御、监测预报和应急救援三大工作体系，协同建设、民政、卫生、公安以及其他有关部门共同开展工作。

省、自治区、直辖市层面，中国地震局在全国设立有31个直属地震部门，这些部门同时接受省、自治区、直辖市政府的双重领导，但以中国地震局领导为主。

市县层面，全国多数地、市、县政府和一些大型国有企业也设立了地震工作机构，由当地政府或企业直接领导，中国地震局和省、自治区、直辖市地震局负责行业管理、业务指导。

在专门管理机构之外，还在国务院有关部门、解放军和武警部队以及地方政府，广泛建立了协作和联动机制。国务院、各省(自治区、直辖市)人民政府和地震重点监视防御区的县级以上政府均成立了抗震救灾指挥机构、建立了防震减灾联席会议制度，平时研究部署防震减灾工作，震时统一领导、指挥协调抗震救灾工作，为应对地震灾害提供有力的组织保障。如国家层面成立了由国务院领导的抗震救灾指挥部，每年年初召开联席工作会议，决策部署全国防震减灾重大事项并在发生严重破坏性地震时履行指挥职责。

中国地震灾害管理体制如图4所示。

图3　美国联邦紧急事务管理局地区办公室地理位置分布

3比较与启示

3.1中美地震灾害管理机制的比较

通过对中美两国地震灾害管理体制的梳理和总结，发现两国由于国情、灾情、政治体制等多方面的差异，在地震灾害的管理工作方面也存在区别，主要表现在以下3个方面。

(1)综合灾害管理与地震灾害专门管理。这是中美两国地震灾害管理体制的首要区别。美国采取对所有灾害综合管理的机制，通过全面的准备、应对和恢复措施，面对所有可能发生的灾害，并没有单设针对地震灾害的专门管理机构。而中国则采取以单项灾种为主的原因型管理机制，对不同的灾害按其类别、成灾原因分别由对应的行政部门负责，针对地震灾害，专门设立了以国务院领导的中国地震局为首的管理体系。

(2)网状管理与树状管理。美国的灾害管理是以各级地方政府为节点，形成了全国范围的扁平化网状灾害管理网络。从联邦政府、州、郡到市县的管理机构设置，带有明显的联邦制特点，联邦紧急事务管理局隶属于国土安全部，归总统直接领导，而联邦以下各级机构的权力则归属于各级政府，上级对下级只是起协调和支持关系，而非领导与被领导关系。中国的地震灾害管理体系参照日程行政管理模式，形成国家、省、市县三级由上而下的树状管理网络，但省级以下地震机构采取双重主体的管理模式。其中，省级地震机构接受中国地震局和省级政府的双重管理，但以中国地震局管理为主；而市县级地震机构尽管也接受省级地震局和当地政府的双重管理，但以当地政府管理为主。

(3)属地响应与分级响应。美国的地震应急响应以各地方政府为主的属地响应原则，尽量使地震灾害事件在最低层面得到处置，当灾害发展到超过底层管理权限和应对能力时，再逐层向上级请求支援，逐级由上一级政府负责接管灾害应急工作。当灾害事件大到或严重到需要联邦政府做出反应时，联邦政府方承担起领导责任，并在资源、信息、组织、指挥等各方面对州和地方政府进行支援。中国采取对地震灾害的分级响应机制，将地震灾害按其严重程度划分为特别重大、重大、较大、一般4个级别，针对不同级别采取由不同级别管理部门为主响应的机制。

3.2启示

(1)建立适合中国国情的综合灾害管理体制。中国灾害管理较为分散。尽管根据地震灾害的特点建立了相对独立的管理体系，但由于各类灾害的管理基本上都是以条状为主的垂直模式，在指挥和协调上往往局限于各自领域，缺乏统一有效的协调机制。在应对较为重大的地震灾害时，往往影响到及时有效配置分散在各个部门的救灾资源。实践表明，无论哪种灾害，预防和应对都是基本的，如灾前的风险管理、预案编制、预报和预案，灾中的人员疏散与撤离、搜救与救援、食宿与保障等，灾后的恢复重建等。因此，有必要借鉴美国的综合灾害管理体制，利用中国中央政府高度集中、行政执行效率高的优势，在保留现有灾害独立管理机制的基础上，建立适合中国国情的综合灾害管理体制。这样做，一方面可以继续发挥中国地震管理机构专业人才集中、地震灾害处置经验丰富的优势，另一方面可以从综合灾害管理层面强化不同灾害管理部门间的协作和优势互补，提高管理效率。

(2)成立区域地震灾害管理机构。美国联邦紧急事务管理局在全国设立了10个地区办公室，各地区办公室对所覆盖各州之间的灾害管理工作起到了积极的协调作用。中国的地震灾害管理除在国家层面有跨区域管理和协调部门，在省级和市县级均缺乏相应机构。中国地震灾害在不同地域表现出不同的灾害特点，有必要根据地震灾害的分布特征，参考地震区划图，在省一级地震灾害管理机构之上，设立区域地震管理机构，如在长三角、珠三角和环渤海等条件相对成熟的地区建立起区域管理机构，通过对这些区域充分授权促使他们自发联动起来应对地震灾害，尽量减少行政审批环节和层级管理，优化应急管理流程。这样做的优势有两方面。一方面，便于对不同地质区域采用有针对性的管理措施，提高地震灾害管理效果；另一方面，也便于相同地质条件区域内的地震管理机构加强工作联系和合作。

(3)理顺各级地震机构隶属关系。中国地震灾害管理机构尚存在机构重叠、职责不明、权责不清等问题，如省级地震管理机构归中国地震局主管，而市县级地震管理机构则归当地政府主管；各设区市中国地震局下属地震中心台与市地震局在宣传教育、监测预报等方面存在工作内容交叉等。而美国由于其联邦体制的特点，导致各级灾害管理机构间关系复杂，但州级及以下灾害管理机构却明确隶属于当地政府管辖，联邦一级的管理机构只是起到协调和支援作用。因此，有必要理清中国省、市县乃至乡镇各级地震灾害管理机构的职能和隶属关系，统筹考虑各机构间的分工和责任，逐步完善我国的地震灾害管理体系。

参考文献：

图4　中国地震灾害管理体制示意图

[1]National Disaster Recovery Framework-Frequently Asked Questions[EB/OL].[2014-08-19].http://www.fema.gov/national-disaster-recovery-framework-frequently-asked-questions.

[2]National Response Framework[DB/OL].[2014-08-19].http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1914-25045-1246/final_national_response_framework_20130501.pdf.

[3]FEMA Prepared. Responsive. Committed[DB/OL].FEMA B-653 / July 2008，[2014-08-19].http://www.fema.gov/pdf/about/brochure.pdf.

[4]The FEMA National Earthquake Hazards Reduction Program.Accomplishments in Fiscal Year 2013[DB/OL].[2014-08-19].http://www.fema.gov/media-library-data/1397678479200-9784078b993ca25a9deb13b7eb8d9393/NEHRP%20Report%20FY%202013.pdf.

[5]U.S.Department of Homeland Security[DB/OL].[2014-08-19].http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/dhs-orgchart.pdf.

COMPARATIVE STUDY ON MANAGEMENT SYSTEM OFSEISMIC DISASTER PREVENTION BETWEENCHINA AND U.S.A.

WEI Yanxu1,LIU Ning2,LI Hongmei1

(1.Earthquake Administration Of Hebei Province,Shijiazhuang 050021,China;2.Hebei Institute Of Communication,Shijiazhuang 050071,China)

Abstract:It is necessary to build management system of seismic hazard prevention and reduction.Because of differences on national situation and disaster conditions,political system and so on,the management system of seismic disaster prevention between China and U.S.A. differs on management scale,mode and emergency response type.

Key words:Management system of seismic disaster prevention;Management scale;Management mode;Emergency response

收稿日期：2015-01-30

基金项目：河北省科技计划(2011k50008)、河北省地震局地震科技星火计划(hbdzxh2010008)资助。

作者简介：魏艳旭(1984—)，女，河北沧州人，工程师，硕士，主要从事地震应急工作。E-mail:284966815@qq.com。

中图分类号：P315.94

文献标识码：A

文章编号：1005-586X(2016)02-0042-07