认知、双重安全诉求与国家安全决策——以2012年菲律宾对华南海决策为例

朱陆民

(湘潭大学 历史系，湖南 湘潭　411105)



认知、双重安全诉求与国家安全决策
——以2012年菲律宾对华南海决策为例

朱陆民

(湘潭大学 历史系，湖南 湘潭411105)

摘要：国家安全决策中的双重安全诉求，是指作为主要决策主体的政治领导人在涉及国家安全的外交决策中，会竭力追求或维持国内政权安全为核心的国内政权安全与外部国家安全的双重安全目标与平衡，并在追求或维持这一双重安全目标与平衡中做出国家安全决策。其实质反映了决策者基于其执政安全利益考量的内政与外交的互动关系。也就是说，国家安全决策要受制于双重安全诉求机制对主要决策主体的约束和影响。据此，作者着力剖析了2012年菲律宾阿基诺三世政府的对华南海挑衅政策及其变化，并证明了该分析思路的合理性。这不仅有助于我们更加深刻地认识和理解菲律宾对华南海决策及其变化，以及中国政府的反制措施的有效性，同时也为我们从学理上动态地理解和把握国家主要决策者在国家安全决策中的认知规律提供一种可供借鉴的分析框架。

关键词：双重安全诉求；国家安全决策；南海争端；菲律宾对华挑衅

一、导言

国家外交及安全决策是国家主要决策主体根据其对国际和国内环境的认知，为维护、发展和实现国家利益和外交战略目标而制定的有关对外事务的战略、策略及政策等。国家外交及安全决策是一个国家最高和最重要的政治决策之一，具有相当的复杂性、敏感性、影响性和时效性。[1]国家外交及安全决策的重要性不言而喻。正如此，长期以来，国内外对国家外交及安全决策的研究相当重视，其研究成果从不同的角度和层次对国家外交及安全决策进行了探索，尤其是对国家主要决策主体对外交及安全决策的影响进行了非常有意义的归纳和提炼。从国外看，玛格丽特·赫尔曼(Margaret G.Hermann)指出主要决策者的认知对一国外交及安全决策具有决定性影响。而影响决策者认知的主要因素有：信仰、动机、决策风格、人际交往风格、在外交事务中的利益、有关外交事务方面的训练。[2]罗伯特·杰维斯研究了国家主要决策者的错误知觉对国家对外安全决策的影响，认为国家决策者的错误知觉可能加剧国家之间的冲突，甚至引发国家之间的战争。[3]约翰·金登(John W·Kingdon)和约翰·古斯塔夫松(John Gustavsson)则指出了外交及安全决策取决于国家主要决策者对于他们分别所称的“政策之窗”(Policy Windows)和“机会之窗”(Window of Opportunity)的把握。[4]罗伯特·普特南(Robert D.Putnam)和乔·哈根(Joe D.Hagan)揭示了主要决策者在国家外交及安全决策中不得不同时应对来自国内政治与国际政治体系的双重压力，认为国家的外交及安全决策是主要决策者双重博弈的结果。[5]从国内看，秦亚青剖析了主体间认知差异与外交决策的关系。[6]王逸舟讨论了个体性因子对中国外交的影响。[7]钟龙彪提出了一个影响外交调整的双层认知模式，认为国际环境的变动和国内环境的变化是外交调整的根源，是结构性条件，但外交是否调整、如何调整，则取决于决策者的认知、评估和反应。[8]李开盛分析了国家安全决策中存在的一种威胁时滞现象，分析了这一现象的产生、影响及决策者如何进行国家安全决策。[9]王栋对20世纪90年代的中美关系做了知觉性解释。[10]朱陆民等从错误知觉的视角分析了印尼对中国的错误知觉及其对印尼对华复交决策的影响，并就构建两国友好关系的心理基础提出了自己的建议。[11]江帆借鉴新制度经济学中的“路径依赖”规律分析了“路径依赖”规律在认知领域对外交决策可能造成的影响及及其对外交决策的理论启示。[12]黄秀玲探讨了外交决策过程中最高决策者与外交决策的关系以及影响最高决策者的各种因素。[13]张清敏研究了外交决策中对决策者认知和个性研究的模式及其运用。[14]尹继武介绍了认知心理学在国际关系研究中的进步及其问题。[15]

毫无疑问，以上研究为思考国家外交及安全决策主体对外交决策的影响提供了一定的基础和方向，但其适用性和解释力无疑也是相对的。同时，“根据政治学的现有趋势，虽然外交政策分析作为国际关系主要分支的相关性在不断发展已成为不争的事实，但有关外交政策的理论研究却仍然处于国际关系研究的边缘地位。”[16]因此，在具体的外交及安全决策的案例研究中，仍需在以上研究的基础和大方向下不断地探索其他的分析途径，以不断拓展和丰富国家外交及安全决策的理论和实践研究。

本文尝试着为进一步理解主要决策主体对国家安全决策的影响提供一个分析思路。本文认为，作为国家主要决策主体的政治领导人在涉及国家安全的外交决策中，会竭力追求或维持国内政权安全为核心的国内政权安全与外部国家安全的双重安全目标与平衡，并在追求或维持这一双重安全目标与平衡中做出国家安全决策。其实质反映了决策者基于执政安全利益考量的内政与外交的互动关系。据此，本文着力剖析了2012年中菲南海对峙中菲律宾的对华南海挑衅政策。这不仅有助于我们更加深刻地认识和理解菲律宾对华南海决策及其变化，同时也为我们从学理上动态地理解和把握国家主要决策者在国家外交及安全决策中的认知规律提供一种可供借鉴的分析框架。

二、国家安全决策分析中的双重安全诉求

国家安全决策中的双重安全诉求，是指政治领导人在涉及国家安全的外交决策中，会竭力追求或维持国内政权安全与外部国家安全的双重安全目标与平衡，并在追求或维持这一双重安全目标与平衡中做出国家安全决策。其实质反映了决策者基于执政安全利益考量的内政与外交的互动关系。

首先，双重安全诉求是一种双重博弈模式，是外交决策的双重博弈在国家安全领域的反映。提出外交决策双重博弈模式的代表人物是罗伯特·普特南(Robert D.Putnam)。他将国际谈判比喻为“双重博弈”(Two-Level Games)。他说，在国际谈判的过程中，每个国家的政治领导人都必须同时下好两盘棋，这是一种双重博弈。在国内棋盘上，各利益集团通过施压政治领导人采纳对其有利的政策来追求自身的利益，而政治领导人则通过在各利益集团中建立支持联盟来获得其权力。在国际棋盘上，政治领导人常常通过应对国内各种压力来寻求其自身利益的最大化，同时通过在国际上讨价还加的谈判实现其国际不利后果的最小化。[17]同理，在国家安全决策中，作为理性的行为体的政治领导人，为确保执政(即政权安全)，在国际层次上需要充分评估国家安全的外部威胁源，并极力争取获得国家安全的最大化和危险的最小化。同时，还需要充分评估国内政权安全的内部威胁源，并力争获取国内政权安全的最大化和危险的最小化。国家安全决策最终取决于以政治领导人为代表的主要决策主体对国内外威胁源的认知与评估。

图1　双重安全诉求机制示意图

其次，双重安全诉求是政治领导人处理内政外交的一种特殊政策或手段。在面对国内压力时，政治领导人常常采取挑起外交争端，以转移国内民众视线的方式来确保其政权安全。同时，政治领导人在挑起外交争端的过程中又必须以不危及其国家安全为度，这一策略的运用必须同时兼顾国内政权安全与外部国家安全的双重安全目标与平衡，否则，这一策略的运用不但无益于其国内政权的巩固，相反，还可能危及其政权安全。其结果是挑衅外交及安全决策最终仍将回归理性。正因为如此，安德鲁·莫拉维克斯(Andrew Moravcsik)将这种双重博弈下的外交称之为“双面外交”(Janus-faced Diplomacy)和“双刃外交”(Double-edged Diplomacy)，意在突出和强调外交及安全决策的艰难和复杂性，因为这一策略的运用需要政治领导人同时兼顾国内国际压力，否则，一着不慎，满盘皆输。[18]这一政策和策略的运用在所谓的民主国家屡见不鲜。

图2　双重安全诉求政策示意图

最后，双重安全诉求发挥作用是有条件的。其一，“双重安全诉求”机制以民主国家为隐含前提，即民众及各种主要利益集团对政治领导人的决策具有直接或重大影响，因为在这些国家，实行的是“选举人票定输赢”制度。其二，挑衅国的综合实力≦被挑衅国的综合实力，或者挑衅国的相互依存度≦被挑衅国的相互依存度。否则，就不存在双重安全诉求，只存在单向的国内政权安全诉求。如美国就常常采取挑起外交纷争以转移民众视线来谋求政权安全(如再度在大选中获胜而继续执政、在经济不景气民众支持率下降的情况下维持政权安全等)，由于它超凡的实力地位，因而一般并不当心会由此带来国家安全层面上的危险。

三、双重安全诉求与菲律宾对华南海挑衅

2012年中菲之间在南海发生了有史以来持续时间最长、影响范围最广、影响程度最深远的对峙，对峙行为一直持续三个多月，引发全球广泛关注。期间，菲律宾的对华南海决策经历了挑起纷争、升级纷争到理性回归的发展变化。在这一变化过程中，作为一种特殊政策的双重安全诉求的作用体现得淋漓尽致。

(一)挑衅的升级引发了菲律宾的双重安全危机

1.阿基诺三世政府面临的国家安全危机。

面对菲律宾的挑衅，中国进行了有理、有利、有节的反击，而且应对及时、得当、有力，由此引发了菲律宾的国家安全危机。表现在：第一，外交宣示一致、坚定。面对菲律宾的挑衅，中国外交部进行了一致而坚定的回应。而且随着事态的日趋严峻，态度也趋于强硬。2012年5月7日，外交部副部长傅莹紧急约见菲律宾驻华使馆临时代办蔡福炯，就黄岩岛事件向菲方提出严正交涉。[19]国防部也向国际社会表达了中国政府维护国家领土主权的决心和意志，希望国际社会多做有利于南海和平稳定的事。第二，反应迅速、措施得力。随着挑衅的加剧，中国政府采取了一系列得力的应对措施：一是国务院批准设立三沙市，作为地级市行政中心，集中管理西沙、中沙、南沙群岛及其附近水域。这一措施是中方维护南海主权、震慑相关国家的明确且强硬的举措。[20]二是中国海监编队赴南海巡航执法。此举目的就是依照国家法律法规和规定，对我国管辖的海域实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处。[21]三是宣布大规模开发南海油气。5月8日，中国海洋石油总公司宣布，中国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台“海洋石油981”将于9日在中国南海海域正式开钻。[22]第三，经济上的适度反制。面对菲律宾挑衅的不断升级，中国运用经济手段进行了适度反击：一是国家旅游局发出旅游安全提示，提醒中国游客暂缓赴菲律宾旅游。随后，多数旅行社已暂停赴菲旅游的发团和报名。而据菲律宾旅游部统计，在赴菲旅游的游客中，中国人约占9%，是菲律宾旅游收益的重要来源。二是国家质检总局宣布加强对进口菲律宾水果的检验检疫力度，加大开箱和抽查比例。据悉已退回多批有问题的菲产水果。[23]这对占菲律宾香蕉市场一半的菲律宾香蕉业无疑将产生重要影响。虽然对中国也将产生一些消极影响，但对菲律宾而言可能就会是重创。[24]第四，非硬实力的运用。面对菲律宾挑衅的不断升级，中国保持了极大的克制，并始终以“非硬实力战略”加以应对，即中国大量运用民用或准军事海上执法机构来加以应对。这一战略的运用，既保护了中国的利益，又最大程度地避免遭致国内外的批评。国外媒体对此给予了高度评价，认为中国用非军事船只来确保中国在整个亚洲海域的领海所有权主张，体现了一种老谋深算的、有条不紊的战略。[25]

挑衅不断升级的结果，是中方态度的日趋强硬，阿基诺三世政府已经真切地感受到了临由此引发的国家安全危机。因为，情势已经到了中国亮剑的节点。

2.阿基诺三世政府面临的国内政权安全危机。

中菲黄岩岛对峙及菲律宾挑衅的升级而引发的中国反制，同时也引发了阿基诺三世政府的政权安全危机。首先，引发社会普通民众不满。其一，影响黄岩岛附近菲律宾渔民的生活。黄岩岛附近海域盛产鲷鱼、章鱼、乌贼和螃蟹等海产品，这吸引了许多菲律宾和中国渔民前去捕鱼。然而，因菲律宾海军的舰船对中国渔船进行搜查，渔民们正常的捕捞生活受到直接影响。这引起当地渔民的不满。黄岩岛附近的马辛洛克镇是菲律宾三描礼士省的一个渔业小镇，人口约4.4万，包括2000名渔民。对峙发生后，该镇副镇长每天都在祈祷，“希望没有舰船，早日重现和平的渔场”。[26]其二，影响菲律宾的水果业。菲律宾水果业是菲律宾最为脆弱大的产业之一。其中香蕉业占有重要比例。菲官方统计显示，香蕉是菲律宾第二大出口农产品，而中国是菲香蕉第二大进口市场。截止5月中旬，因中菲关系恶化造成菲律宾水果业损失高达14.4亿比索(3.36亿美元)。[27]其三，影响菲律宾旅游业、股市及商贸等。中国是菲律宾第四大游客来源国，是菲律宾最主要的客源国之一。由于中菲关系趋于紧张，中国赴菲旅游人数出现急剧下滑。据不完全估算，中方暂停赴菲旅游对菲律宾的旅游业造成上千万美元的损失。[28]此外，菲律宾的股市、商贸等也受到了影响。[29]其四，造成大量就业机会的丧失。与菲律宾水果业、旅游业遭受重创相关的是，造成菲民众大量就业机会的丧失。另外，海外劳工是菲律宾国民收入的极为重要的部分，主要是侨汇，2012年侨汇达到了17亿美元，比原来多了很多。[30]在这部分菲律宾的海外务工者中，有不少在中国工作，中菲关系恶化直接导致很多在中国工作的菲律宾人事业，这对菲律宾的侨汇收入也有很大影响。其次，引发菲律宾媒体的激烈抨击。中菲对峙初期菲律宾媒体对于黄岩岛事件的发言强硬而激进，然而随着时间的推移，亦将矛头直指阿基诺政权。2012年5月3日，菲律宾《每日问询者报》批评阿基诺三世在黄岩岛事件上犯了5个极其愚蠢的大错。[31]一是派遣军舰去面对中国渔民，海军士兵甚至还登上了中国渔船，致使事件军事化。二是配合军舰的调遣，菲律宾政客不断强硬叫嚣将“不惜一切代价”捍卫领土主权，而且自吹自擂，这让菲律宾看起来就好像一个好斗的角色。三是自2010年人质危机造成8个中国人被害事件以来，阿基诺就没有在菲中关系的修补中做任何工作，致使菲律宾在黄岩岛对峙期间缺乏与中国谈判而必要的沟通交流途径或平台。四是阿基诺奴颜婢膝地乞求美国介入菲中争端，其结果是进一步强化了中国的立场。五是黄岩岛危机事关国家安全、领土完整和经济利益，但阿基诺却并未征求过其他领导人的意见，以形成应对此危机的国家一致意见。在菲律宾百般讨好美国，而美国国务卿希拉里却明确表示，美国不会在黄岩岛争端中偏向任何一方后，菲律宾的一些媒体更是来了一个大转弯，批评阿基诺三世是“频频犯错”的那一类“问题总统”，更让阿基诺三世下不来台。[32]最后，引发政府高官和军方的不满。继对峙开始时菲驻华大使辞职，菲社会经济规划部长和国家经济发展署署长帕德兰加也以“健康理由”辞职。菲律宾经济重臣的辞职无疑是对阿基诺无所作为的不满。然而，与菲律宾媒体以及阁僚放弃阿基诺相比，军方的公开批评或许更能让阿基诺体会到自己的不得人心。2012年5月9日，在菲美2+2会谈时曾大肆渲染中国威胁论的菲律宾防长加明斯却表示，国防部不会就黄岩岛事件发表声明，对黄岩岛事态的观察并不在国防部职责范围内，国防部不应加以“炒作”。而且鉴于中国已就事态发展已经做好了一切应对准备，菲律宾还是“别把事情搞大”。[33]加明斯的表态表明菲军方并不想成为阿基诺三世挑衅中国南海主权的牺牲品。

总之，菲律宾阿基诺三世政府因挑起南海争端而失去了民心军心，政府根基也因此动摇，这与阿基诺三世挑起争端的初衷大相径庭。正是阿基诺三世试图用挑起南海争端来维护其执政安全的“如意算盘”和自不量力，导致他最终只能自食恶果。阿基诺三世政府面临严重的政权安全危机。

(二)菲律宾对华南海决策的变化

菲律宾对华南海挑衅的不断升级引发了菲律宾国家安全与国内政权安全的双重安全危机，为了缓解和避免这一危机的爆发，黄岩岛对峙事件历经月余之后，菲律宾政府的立场也出现了一定程度的缓和。阿基诺三世政府试图通过对华政策的调整，以重新获得其双重安全的目标与平衡。换言之，面对因不断挑衅而引发的双重安全危机，阿基诺三世政府对其外部国家安全和内部政权安全的双重安全诉求导致其不得不重新调整对华南海政策。这种努力主要表现在：

1.主动修补两国关系。一是调整驻华大使。

自2011年2月菲律宾前驻华大使周清琦卸任后，菲驻华大使的职位就一直空缺。为了缓和和改善当前紧张的菲中关系，阿基诺三世于5月10日签署委任状，任命华裔人士李永年为新的驻华大使，致力于推动中菲双边旅游和文化交流，探索通过增进菲中文化、艺术等领域的合作和人员往来以“提升两国间的友谊及善意”。[34]虽然菲律宾国会以其缺少经验为由否决了阿基诺三世的这一任命，但随后又火速批准任命了菲律宾前驻华大使索尼娅·布雷迪再度出任菲驻华大使。对于这一决定，菲总统府副发言人瓦尔特解释说，菲律宾想要一个熟悉中国政治和文化的人选，以便一上任即能马上投入工作。布雷迪是一个职业外交官，其丰富的外交经验和人脉资源，尤其是她曾经有过出任驻华大使的经历，这是阿基诺三世提名她作为新一任驻华大使的首要原因。[35]二是主动派出两名“特使”到北京修补两国关系。黄岩岛对峙事件发生以来，菲律宾的水果业、旅游业都受到严重影响，如果事态继续发展下去，这些产业将蒙受巨大损失，并失去成千上万与此相关的就业岗位。为避免局势的继续恶化，阿基诺三世签署委任状，任命李永年和菲律宾发展银行前主席萨拉梅亚出任中国特使，以缓和菲中当前的贸易紧张局面[36]。

2.欢迎中国的“休渔令”并主动撤出对峙船只。

2012年5月11日，中国农业部发布的《关于2012年南海海域伏季休渔的通告》的通告规定，我国南海大部分海域将从5月16日12时起进入为期两个半月的伏季休渔期。黄岩岛海域也属于此次休渔令的控制范围。对此，阿基诺三世14日在接受记者采访时亦表示“欢迎”，声称菲律宾也会要求菲渔民避免在“争议海域”捕鱼。[37]5月16日，菲律宾外交部宣布，由于天气原因，阿基诺三世总统已命令菲律宾海岸警卫队及渔业与水产资源局的船只撤出黄岩岛。尽管菲律宾总统府副发言人瓦尔特坚称，“阿基诺三世下令船只撤回只是为了避免船上人员处于危险之中”，而不是在接到中方要求后才撤出船只的，[38]但撤船举动意味着菲中关系有所缓和。

3.禁止影响菲中关系的事件发生。

据菲律宾媒体5月25日报道，菲律宾总统府24日已下令所有菲政府机构避免采取任何可能加剧黄岩岛局势紧张的行动。菲律宾外交部长罗萨里奥24日表示，菲律宾将继续寻求以和平方式解决菲中领土争端。菲律宾总统府副发言人瓦尔特24日称，尽管菲律宾已对黄岩岛海域发布了“休渔令”，并禁止菲律宾渔民进入“争议水域”捕鱼，但不会抓捕在该海域捕鱼的中国渔民。但她同时表示，菲律宾海岸警卫队仍会在黄岩岛水域“巡逻”，以确保菲律宾渔民不进入该水域捕鱼。[39]曾扬言要率团前往黄岩岛的菲律宾前海军陆战队上尉菲尔多，日前也在菲总统出面劝阻下取消了行程。菲官方称此举旨在“防止菲中两国间的紧张局势进一步加剧”。[40]阿基诺三世此前重申，菲律宾政府希望通过外交手段解决争议，不能和中国发生武装冲突。[41]

需要指出的是，阿基诺三世政府对华南海决策的变化，一方面反映了其对于同中国在南海问题上硬碰硬的直接对抗所带来的双重安全后果的考量，同时，也体现为阿基诺三世政府的一种策略的调整，这就是由原先的直接对抗向间接抗争转变，以避中国锋芒，试图在争夺中达到既无双重安全之虞，又能捍卫其所谓的“主权”的目的。这种间接抗争主要表现为：其一，将中国告上国际法庭。2013年1月22日，菲外长罗萨里奥对媒体说：“菲律宾已尝试了所有政治与外交途径，以与中国就‘主权’争议达成和平的解决方案，我们希望通过(国际)仲裁程序，能够为该问题找到长久的解决方案。”[42]试图通过国际仲裁来达到其所谓的维护“主权”的目的。其二，继续打悲情牌，发动舆论攻势，渲染自己的弱国地位，以博取国际社会的同情。其三，继续拉自己的同盟国美国以及日本、越南等同中国有领土领海争端的国家向中国施压。其四，采取乘中方不备，单方面行动，以造成既成事实的方式同中国争夺南海主权。

四、结论

外交决策是一个国家最高和最重要的政治决策之一,其影响因素错综复杂。本文认为，作为国家主要决策主体的政治领导人在涉及国家安全的外交决策中，会竭力追求或维持国内政权安全为核心的国内政权安全与外部国家安全的双重安全目标与平衡，并在追求或维持这一双重安全目标与平衡中做出国家安全决策。其实质反映了决策者基于其执政安全利益考量的内政与外交的互动关系。也就是说，国家对外安全决策要受制于双重安全诉求机制对主要决策主体的约束和影响。据此，本文着力剖析了2012年中菲南海对峙中，菲律宾阿基诺三世政府的对华南海挑衅政策及其变化，以检验该假设。这一案例的研究结果证明了该分析思路的合理性。时至今日，虽然菲律宾政府仍然不时地就南海争端发表一些挑衅中国的言论，但总体上呈现缓和的趋势，决策趋于理性。菲律宾政府南海决策的理性回归无疑反映了国家安全决策中的双重安全诉求机制对菲律宾主要决策者的制约和影响。同时，也证明了中国政府所采取的一系列有理、有利、有节的反制措施的正确性和有效性。

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On Acknowledge,Double-security Demand and National Security Decision-making——Taking Philippine's Decision to South China Sea in 2012 as an Example

ZHU Lu-min

(History school of Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105,China)

Abstract：The double-security demand of national security decision-making means that the political leaders will do his or her best to pursue or maintain the double-security and balance between domestic regime security and nation's external security when they make a decision on nation security.The substance is the interaction between domestic politics and foreign affairs based on decision-makers' security interest consideration of his or her government.In 2012,Aquino III administration took the South China Sea policy ranking from provoking sharply and repeatedly to returning to reason decision gradually under the effect of double-security demand,which justified the double-security demand model of national security decision-making.

Key words：double-security demand;national security decision-making;South China Sea disputes;provoke from Philippines to China

收稿日期：2016-02-06

基金项目：国家社科基金项目“美国重返东南亚的同盟战略研究”(14FGJ005)、湖南省社科基金重点项目“菲律宾在美国重返东南亚战略中的作用及中国的对策研究”(13ZDB0689)；湖南教育厅重点项目“美国重返东南亚的同盟战略及中国应对策略研究”(13A094)、2015年度湖南省美国问题研究中心重点项目 “美菲同盟在美国重返东南亚战略中的作用及影响评估”(15MGWTZD8)的阶段性成果。

作者简介：朱陆民(1968—)，男，湖南汝城人，博士，教授，从事国际关系理论及东南亚地区安全研究。

中图分类号：D815.5

文献标识码：A

文章编号：1673-0313(2016)02-0029-07