“营改增”进入新阶段

今年政府工作报告明确，从5月1日起，我国将全面实施“营改增”。至此，自1994年分税制改革以来最重要的一次税制改革即将全面落地。

5月1日开始的全面推开“营改增”试点，主要内容是“双扩”：一是将试点范围扩到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，实现增值税对货物和服务的全覆盖，试点完成后营业税将退出历史舞台；二是将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，比较完整地实现了规范的消费型增值税制度。

2012年1月1日，我国在上海率先启动“营改增”试点，随后分批次、分行业向全国范围推进。到2014年6月，“营改增”试点已覆盖全国，涉及行业包括交通运输业、邮政业、电信业以及七大现代服务业。今年5月1日，改革将攻下最后的堡垒，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入“营改增”试点，至此，现行营业税纳税人将全部改征增值税。

不难发现，我国推进“营改增”改革试点逐渐从地域性试点完全转向了行业改革试点，这不仅有利于试点服务行业自身的快速发展，同时也能很好地解决税收公平问题，避免按地区开展试点可能带来的“政策洼地”效应，继而影响未参与试点地区发展的现象出现。

一、准备工作有条不紊

全面“营改增”的时间表明确出台后，有关工作就紧锣密鼓地展开。3月18日，国务院常务会议审议通过了全面推开“营改增”试点方案。3月24日，财政部、国家税务总局向社会公布了《营业税改征增值税试点实施办法》及相关配套文件。4月1日，国务院总理李克强就全面实施“营改增”到国家税务总局、财政部考察并主持召开座谈会，了解准备进展，做出工作部署。

据悉，财税部门已经进入最后冲刺阶段，目前既定的准备工作已经完成80%。“营改增”试点全面推开后，下一步相关部门将启动增值税立法，通过立法巩固改革成果，确立比较规范的消费型增值税制度，税率档次多、抵扣项目不完整、大量临时过渡措施等问题将伴随立法的推进得到解决。

4月12日，国家税务总局副局长汪康在国新办发布会上表示：“目前，各项准备工作进展顺利，已完成了准备工作量的80%。”改革的配套文件已经出齐，征管的移交工作已基本结束，国税、地税1100万户征管资料移交工作已结束，70%的纳税人已经在国税办理了税务登记。此外，税收征管信息系统涉及的12个软件、106个模块的改造升级工作已基本完成并进入了联调联试，纳税人所需要的5月份发票量4亿多份也如期发放各地。“纳税服务工作已妥善安排，因为这次涉及到国税部门的户管量大幅度增加，大体增加到30%至40%。”

“要啃硬骨头。”财政部副部长史耀斌在国新办的吹风会上如此形容此次“营改增”，同样，汪康也坦言“责任重大，任务繁重”。确实，此次新增试点的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等四大行业涉及纳税人1100多万户，是原试点企业户数的7倍还多，实现的营业税占原营业税总收入的比例约80%，试点企业的税收规模超过19000亿，改革涉及面更广。同时，这四个业态更复杂、社会关注度高，是增值税改革的难点。

二、插曲表明“营改增”任重道远

然而，随着全面“营改增”的临近，一些地方政府的税收收入出现了非正常增长，4月18日，财政部和国税总局公布《关于认真做好全面推开“营改增”试点前税收征管工作的通知》（以下简称“通知”），明确指出部分地方出现了营业税、营业税改征的增值税等收入非正常增长的情况。这其中既有经济企稳、房地产业回升等原因，也有搞运动式回溯性清税，甚至弄虚作假收过头税等因素。

《通知》明确，“营改增”试点前发生的应补缴税款的，仍由原主管地税部门追缴；至于地方收入增幅明显异常的地区，在核算2016年央地增值税分配时，对不合理部分将予以扣回。

这到底是怎么回事呢？原来这和地方政府的个人小算盘有关。“营改增”推开后，增值税中央和地方分享比例将面临调整，改革方案尚未最终出台。

经济增速下行，地方财政收支平衡压力加大。当前收入“非正常”增长，主要是追缴以前欠税，比如涵养税源、减免税政策等带来的历史上应收未收部分。由于信息不对称、过渡方案未公布，一些地方出于改革惯性，有抬高基数的冲动。营业税改为增值税，征管部门也从地税转到国税，地税部门选择在试点前将历史欠税，或者出于涵养税源应征未征的税收收上来，这种一次性的行为，对地方收入有好处。

1994年分税制改革也曾遭遇类似现象。央地收入调整遵循“保基数、动存量”的原则，保证1993年地方收入这一基数，仅调整增量收入分配关系，地方政府抬高1993年收入基数的做法比较普遍。

可见，虽然全面“营改增”的前期准备工作充分、周密，但如何让“营改增”的改革红利落到实处仍有不少工作要做。中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇认为：第一，加强国税地税合作；第二，新增不动产进项税额抵扣是“营改增”全面试点的重要内容之一，将大大减轻增值税纳税人的税收负担。但是，不动产进项税额抵扣是过去没有的事，风险必须充分评估。特别是，新增部分才能抵扣，这对于存量部分就会构成不公平，造成新企业比老企业在市场竞争中处于更有利的地位，带来的是一种人为的非对称式竞争。

三、全面“营改增”试点不是终点

此次全面推开“营改增”试点，是增值税改革取得的阶段性成果。财政部指出，现行增值税制度还存在税率档次多、抵扣项目不完整、大量临时过渡措施等问题。根据全国人大税收法定的要求，下一步相关部门将启动增值税立法，最终，通过立法巩固改革成果，确立比较规范的消费型增值税制度。

上海财经大学中国公共财政研究院教授胡怡建认为全面“营改增””后还有以下内容要做：一是扩大征税范围，将服务业全面纳入增值税征收范围，即全扩围；二是全抵扣，当全面实行增值税以后，我们应该把包括不动产在内的所有进项一视同仁地纳入抵扣范围；三是全面建立进口征税、出口免税和退免机制；四是统一税率，现行“营改增”扩围为减少“营改增”对企业税负变动影响，实行多档税率，而多税率档次不利于增值税核算，所以“营改增”改制中最核心的问题是统一税率；五是小规模企业免税，根据统计，世界上70%以上的国家对小规模企业实行免税，而不是简易征税，以利于减轻小型企业税负；六是留抵退税，我国现行增值税当销项大于进项时征税，进项大于销项时留抵，这一政策和处理办法不符合税收权利义务对等原则，应实行留抵退税；七是清理优惠，“营改增”后从稳定企业税负考虑，设有不少税收优惠政策，虽然适应企业发展要求，但不利于增值税中性，应逐步取消产业性税收优惠，保留部分最终服务项目税收优惠；八是优化管理，在税收管理上，一方面要对增值税和企业所得税从分离管理转向协同管理，另一方面由发票管理转向发票和信息同步管理，以减轻增值税纳税申报、征收成本。

中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示，“营改增”之后还有四项工作要做：首先是继续完善税制，包括简并税率、逐步完善和规范增值税优惠政策，适时启动增值税立法；第二是把高档消费纳入消费税征税范围；第三是增值税在大规模减税后的应对措施，短期内通过增加赤字应对收入减少，中长期看要推进直接税改革提高直接税比重、优化税制结构；第四是分成比例调整。

从目前大家的关注度和优先级来讲，完善税制立法、统一税率和调整分成比例的呼声较高。

目前，中国18个税种中，以法律形式存在的税法只有三部。全国人大明确，要在2020年全面落实税收法定原则。增值税是我国第一大税种，尤其在“营改增”试点全面推开后，地位更是举足轻重，增值税立法无疑备受各界关注。

目前我国增值税征收依据是国务院1993年发布、2008年11月5日修订的《增值税暂行条例》。十二届全国人大常委会公布的立法规划中，增值税法等若干单行税法、税收征管法（修改）被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目。

简并税率是增值税立法首先要统筹考虑的问题。现在增值税率分四个档次，17%、13%、11%、6%，与世界上100多个实行增值税的国家相比，我国的税率档次较多，存在一定的税收漏洞，也会带来一些税收管理上的复杂性。

史耀斌在国新办发布会上表示：“肯定是要简并的，但不是5月1日实行了增值税全面改革以后就开始简并税率。要根据增值税的运行状况，企业税负的变化程度和经济发展的要求，在增值税立法时统筹考虑。”

此外，增值税中央和地方分成比例也是涉及央地关系改革的重大问题。现在增值税为中央地方共享税，目前按中央75%、地方25%的比例分配。中央和地方收入划分过渡方案征求意见稿显示，增值税或改为中央和地方五五分成。史耀斌表示：“增值税分成问题，现在正在研究过程中，研究的总体原则是要保持中央和地方财力格局总体稳定。”

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇认为“营改增”之后，中央和地方税收收入的重新划分更加迫切。营业税主要是地方税，且在地方财政收入体系中举足轻重。“营改增”试点初期将新增增值税收入作为地方税收入，较好地解决了地方财政收入问题。但是，随着全面试点的进行，其弊病就可能更加突出。全面“营改增”实施后增值税收入属于中央还是地方，主要看行业和业务。基于“营改增”仍处于试点阶段的考虑，当前的增值税收入共享方案选择也只能是与试点相匹配的过渡方案。无论是选择什么样的收入划分比例，比如中央与地方按照5：5或者6：4分成，或者选择其他的分成比例，最主要考虑的是支出责任与财力的匹配因素。分享比例的确定不能“鞭打快牛”，不能扭曲经济结构。现实中，分享比例的确定，在很大程度上是维持中央和地方财力现状的选择，但也不排除财力的微调。共享税只要共享比例是事先确定的，同样具有很强的激励功能。为了增强增值税收入共享制度的激励功能，共享比例一旦确定，就不宜经常调整。

四、全面“营改增”深化了我们对“营改增”的认识

“营改增”是党中央、国务院立足当前、着眼长远做出的一项重大决策。“营改增”之所以重要，是因为其涉及一系列利益关系的调整，将极大地影响各个利益体的利益及其利益格局。所以“营改增”已超越单纯的税制改革，成为一项影响深远的重要的体制改革。

（一）“营改增”涉及国家与企业的税收关系

由于“营改增”，不但试点服务企业外购材料、设备、服务进项增值税允许抵扣，避免与上游企业之间重复征税，更为重要的是试点服务企业开给下游增值一般纳税人增值税发票允许抵扣，从而避免了产业链重复征税；并在方案设计中除交通运输和租赁业外，将服务业增值税税率主要定在6%，低于工商业基本税率17%，及低税率13%，从而既减轻了服务业增值税负担，又减轻了产业链税负，实现了国家减税、企业减负的改革目的。2012年，部分地区试点纳税人减税426.3亿元，2013年全国推行纳税人减税将提高到1200亿元，随着“营改增”行业扩围，减税规模会进一步上升。

（二）“营改增”涉及中央与地方的财政关系

由于营业税为地方税，而增值税为中央与地方共享税，为平衡和协调中央与地方财政利益关系，“营改增”后税收归属采取了“一税两制”方式。工商业增值税仍由中央与地方共享，而服务业增值税仍视为地方税归地方所有。应该说“一税两制”由于引发利益矛盾较小，是可行的现实选择，但毕竟不是长远之计。为此，有建议将“营改增”后的“一税两制”改为“统一税制”，将工商业和服务业增值税并轨，并重新调整和划定分享比例。但由于其只解决“营改增”引发的体制矛盾，并没有解决现行分税制固有体制矛盾，为此，楼继伟表示，“营改增”一旦覆盖全部地区全部行业，将倒逼财政体制改革，中央和地方分配关系怎么改，是摆在财税部门面前的大题目，但绝不是简单地调整中央与地方分享比例。

（三）“营改增”涉及国税与地税的权益关系

我国现行税务征收机构分为国税局和地税局，由于营业税为地方税，由地税局负责征管，而增值税为中央与地方共享税，由国税局负责征管。“营改增”后，虽然体制上“一税两制”，但管理上统一由国税局负责征管，从而有利于降低征管成本，提高征管效率，减少机构摩擦。然而，营业税毕竟是地方税收入体系中的最大税种，也是地方税务机关负责征收的最大税种。失去对营业税的征收和管理权限，除了征管上失去连续性外，对地税局的冲击也是可想而知的，地税局的职能和存在理由也由此受到质疑，从而将导致国、地税机构在设置上的重大改革。

（四）“营改增”涉及上下游企业价格博弈

对于试点服务企业，“营改增”前开具营业税发票，除交通运输企业外，下游企业取得发票均无法抵扣。“营改增”后，开具增值税发票给下游企业，下游企业为增值税一般纳税人时可作进项税抵扣。对于增值税发票抵扣所带来的减税利益，自然会在上下游企业之间通过定价博弈来消化。上游企业力图通过提高服务价格让下游企业承担，而下游企业也希望通过控制价格由上游企业承担，最后结果必然是根据供求、在竞争中由上下游企业双方共担增税损失和减税利益。

（五）“营改增”涉及地区间利益竞争

一方面由于“营改增”采取了由上海先行先试、再部分地区扩围、再向全国推行的地区扩围战略，使先行试点地区在试点期间形成了一定先发优势。其影响主要体现在：一是吸引非试点地区服务业务流向试点地区；二是吸引非试点地区服务企业到试点地区注册。另一方面，“营改增”不但影响试点企业税负，同时影响下游企业税负，当试点服务业为异地工商业提供服务时，试点服务企业开具的增值税发票导致异地工商业减税的同时，也相应减少了异地地方财政收入。地区产业结构的差异，使“营改增”对企业的影响极其复杂。