从“民告官”看重庆法治政府建设

王君宏 常畅

建设法治政府是要让人民群众有更多的法治获得感。而“民告官”则是法治政府建设的“试金石”，从侧面看出法治政府建设的成果，也体现出人民群众日益增长的法治需要和日益增长的法治水平。

从3月15日开始，一场密集的调研活动在市人大常委会副主任郑洪的带领下开展，调研主题是市政府法治建设情况。

在6天的调研时间里，调研组召开了7场座谈会，分别听取了专家学者，社会团体、行业协会、企业代表，市人大代表和政府职能部门的意见建议以及情况汇报，并到市公安局、市检察院和市高级人民法院走访调研。

6天7场调研座谈会，“紧凑”的背后折射的是肩负着推进我市民主法治建设进程重任的市人大及其常委会对法治政府建设的强烈关注，并以人大之力强力推进。

“民告官"案件增长的背后

党的十八大描绘了全面建成小康社会的法治蓝图：依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。

十八届三中、四中、五中全会分别对“加快法治政府建设”进行了部署，并勾勒出2020年“法治政府基本建成”的模样：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。

显然，建设法治政府就是要让人民群众有更多的法治获得感，而“民告官”则是法治政府建设的“试金石”。

因此，在市高级人民法院调研时，高院工作汇报中的数据格外令调研组关注。

2015年，全市法院受理的行政诉讼案件大幅增加，达到9756件，较2014年增长82%。同时，在民商事审判领域，老百姓已经敢于将行政机关作为被告告上法庭，2015年以行政机关为被告的民商事案件就有1801件。

而在2015年审结的8878件一审行政诉讼案件中，裁定不予受理、不予立案、驳回起诉三类案件共计2145件，占结案总数的24.2%，原告自愿申请撤诉共计2287件，行政机关败诉率为9%，较2014年下降0.5个百分点，行政行为变更率14.3%，较2014年下降6.9个百分点。

2015年，全市法院对规范性文件提出附带审查的案件19件，其中裁定驳回起诉8件，判决驳回诉讼请求9件，原告撤诉2件。19件案件中共对14件规范性文件提出审查请求，无一例判决有关规范性文件的合法性。

另一组数据，同样令人印象深刻。

过去，在行政诉讼中，长期存在“告官不见官”的现象，这既不利于矛盾纠纷的化解，也不利于纾解原告与行政机关的对立情绪。更重要的是，政府官员长期不出庭，容易对违法行政的后果心生麻木，产生“败诉了反正不丢自己的脸”的心态。

而这种情况正在改变。

2015年，全市法院通知负责人出庭应诉1539件，在已开庭审理的1318案件中，行政机关负责人出庭826件936人次，同比上升188%。

“这些数据，说明老百姓的法治意识在不断增强，对法治的公平公正信心更足，遇到问题和矛盾更希望通过法律的途径解决，也有力说明了政府部门依法行政的意识和能力提高了。”市高法院副院长黄明耀在向调研组汇报时如是说。

在调研座谈会上，无论是专家学者还是社会团体、行业协会、企业的代表，或者是市人大代表，大家在发言时普遍认为，我市法治政府建设取得了新进展，政府依法治理能力稳步提升。

市委颁发的《全面推进依法治市的意见》在政府及其职能部门得到了较好的贯彻落实，行政决策更加科学化、民主化、制度化、常态化。在中共中央《全面推进依法治国决定》出台之后，市政府按照中央要求进一步完善了行政决策程序规定，在集体决策、民主讨论、公众参与、专家论证、风险评估、责任追究等方面亮点纷呈，初步形成了上下联动、左右协调、统筹推进的体制。

出台了《行政机关规范性文件管理办法》，完善了规范性文件审查备案制度，加大了审查力度，确保行政规章的质量，强化针对性、实效性、协调性和系统性，清、废、改、立有序推进。

公布10类市级行政权力清单，明确取消了63项行政权力。将701项可由市场主体、民事主体自己决定的事情排除在权力清单之外，对涉及15个部门的113项重叠交叉的权能进行整合，明确规定每个事权只能由一个部门行使，对907项既可由市级行使也可由区县行使的权能统统下放到区县。负面清单工作有序推进。

“这些看得见、摸得着的举措，使政府由管理主导型向服务主导型转换，收到了好的效果。”市现代经济科技研究院院长易超说。

“一把手”出庭应诉仍然不理想

今年元旦前，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，为未来五年法治政府建设制定了具体的路线图和时间表。

“重庆法治政府建设一路走来，取得了不小的成绩。但也要看到，距离目标还有不小的差距。要努力破除法治政府建设的‘瓶颈。”调研座谈会上大家表达了共同的期许。

黄明耀在发言时希望“民告官”的案件，行政机关负責人自己来出庭，而不是总是让下属来。

黄明耀说，虽然从全市层面而言，行政机关负责人出庭应诉比例大幅上升，但是“一把手”出庭应诉情况依然不甚理想，市政府职能部门负责人出庭应诉则更为罕见，一般都是单位的部门员工来出庭。

“新《行政诉讼法》出台后，行政诉讼原告对行政机关负责人出庭抱有很高的希望，大量案件原告对负责人不出庭提出了异议，而且由此对行政机关和法院产生抵触情绪，影响了审判活动的顺利进行。”

“行政首长主动坐上被告席，让群众看到了依法行政的真诚态度、责任担当和实际行动。”黄明耀说，“民告官”是群众与政府官员的平等对话，也是对行政行为的一种监督。行政负责人出庭，充分体现了行政机关对司法的尊重，既利于接受司法监督，也利于听取司法机关的司法建议，改进依法行政工作。

在这方面，巴南区走在重庆前列。

2014年8月29日，巴南区政府区长陈刚出庭应诉一林权登记案件，成为重庆主城区第一位出庭应诉的区政府主要领导；2015年6月22日，区政府常务副区长宋葵出庭应诉一征地案件。

在区领导带动下，巴南区政府各部门、各镇街的负责人纷纷主动出庭应诉。2015年，该区各级行政机关负责人出庭应诉案件33件，占行政应诉案件的近三分之一，行政负责人出庭应诉率提高了34%，取得了较好的社会效果和舆论效果。

专家建言：遏制任性用权滥用职权

党的十八大指出要“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，并将诚信提升到社会主义核心价值观层面。

市工商联的彭君适在座谈会上表示，“在工作中，我们了解到有的地方政府和部门用权任性，说到做不到、履约不及时。”

最典型案例莫过于在招商引资上，有的地方政府政策多变，吸引投资前许以优惠政策，投资以后却不兑现承诺，有的政府因为换届或人事变动而不履行上届或前任的约定，有的在城市建设规划上随意性大，定了又变，让投资经营的企业苦不堪言。因此，“要加强政务诚信建设，推进社会信用体系建设，人大也要加大监督力度，监督政府诚信。”

市社科联的胡耘通认为，重庆在法治政府建设过程中，还需要进一步完善重大决策公众参与机制，重视规范性文件制定程序中征求意见环节，“不应限于调研走访、征求部门意见等传统形式，还应采取多种手段鼓励社会各界积极参与行政决策。”

“部分规范性文件查询不便。”市总工会的王平说，现实生活中，人们普遍感觉到调整具体法律关系的不是法律、法规而是大量的红头文件，这些文件主要出自于政府的各个部门。比如，上年度社会平均工资、居民可支配收入、最低生活保障等。又如，二孩政策出台了如何办理生育手续、社会抚养费还收不收，义务教育学校划片后哪个片区读哪个学校等。

很多职工反映，这些规范性文件在官方网站不易查、查不到，电话号码也找不到，打不通。王平建议，要进一步加强政府信息化建设，确保政府信息公开。

“基层执法队伍力量较为薄弱。”市人大代表周利认为，基层执法队伍素质参差不齐，部分执法系统准入门槛较低，法律基础和法律素质不高，造成执法人员对法律理解不够深刻，进而造成量罚不当。如对同一违法行为。不同执法人员处罚结果不相同，就有失公平公正。

西南政法大学教授谭宗泽也认为，基层执法方面，存在着滥用职权现象，有的地方利用行政执法手段来达到一定的行政任务，最终导致行政纠纷。

“要不断提高执法队伍特别是基层执法队伍的素质，把建设一支高素质的行政执法队伍当作一项长期的任务来抓。”周利建议。

法治政府建设只有进行时，没有完成时

今年5月下旬，重庆市人大常委会将听取和审议市政府关于法治政府建设情况的报告，这是市人大常委会本年度一项重要监督内容。此次调研印为此做准备。

据了解，此次调研重点围绕7个方面的内容开展：市政府及其工作部门依法全面履职的情况，推进依法行政制度体系建设的情况，推进行政决策科学化、民主化、法治化建设的情况，严格规范公正文明执法的情况，加强行政权力制约和监督的情况，依法化解社会矛盾纠纷的情况，增强法治思维和依法行政能力的情况。

按照市人大常委会开展市政府法治政府建设情况调研的实施方案，从3月到S月，市人大常委会除了召开座谈会调研外，还会通过走访的方式到相关部门和检察院、法院以及部分区县开展调研，并委托市社情民意调查中心开展关于市政府法治政府建设情况民意调查，委托区县人大常委会开展调研。

郑洪在调研中说，法治政府建设必须持之以恒、长抓不懈，要取得群众感受得到的成效。

为了培育重庆“法治”这颗参天大树，在全社会建立起法治信仰，重庆市人大常委会一直以来也作出了不解努力。

2013年，重庆市人大常委会在全国首开先河，对地方性法规进行一次全面的、集中的、系统的、深入的清理。

2014年，重庆市人大常委会开展了对市政府关于企业发展法制环境工作的评议，对全市现行有效、涉及企业发展法制环境的789件政府规章和规范性文件进行评估。

2015年，重庆全市人大联动开展对政府规范性文件备案审查工作评议，6901件“红头文件”被废止。

“建设法治政府，我们既要有时代的紧迫感和历史的责任感，同时也必须拥有足够的耐心。法治政府建设只有进行时，没有完成时，依法治国永远在路上！”郑洪的话语铿锵有力。他表示，市人大常委会今后每年都要听取市政府关于法治政府建设情况的报告，并成为常态。通过人大有力监督，促進问题有效解决，加快推进法治政府建设步伐。

（编辑 刘金川）