公共资源配置市场化谋局

张建民 吕伍平 姚木星

很多地方政府的公共资源配置市场化改革经过多年的实践，意识不断增强，机制初步建立，效益日益凸显。资源配置市场化改革，逐步实现从政府包办代替到主要依靠市场调节经济活动的转变，使政府权力运行受到公开制约和监督，规范了政府的权力运行程序。

按照市场经济发展规律的要求，一方面把政府“不该管、管不了、管不好”的职能剥离出去，另一方面把应该管、必须管而又没管好的事管好、管到位，促进了政府职能从微观经济事务管理回到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

改革中的问题

虽然，当前公共资源配置市场化改革虽然取得了一定成效，但由于起步较晚，仍存在着一些急需解决的问题。主要表现在：

（一）法律制度还不够健全。一是不全。建筑工程、土地类资源由于国家重视，市场化配置推行较早，相关法律法规比较健全，相对比较完善。但其它推行市场化配置较晚的，如森林资源、中介资源、服务资源等相关的法律法规、政策制度相当缺乏，造成了部门与部门之间、项目与项目之间、领域与领域之间推行不平衡。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》等均未明确规定资源必须以招投标、拍卖、挂牌等程序实现配置；二是不细。当前，尽管出台了一系列法律法规和政策规定，但与之配套的一些实施办法和细则较少。有的制度弹性大，不够规范、全面和系统，一般性要求规定多、强制性的处理规定少，面上要求规定多、可操作性规定少，因而执行中难以避免随机性、盲目性和不稳定性。三是不严。有的不照章办事，有利的就执行，没利的就不执行，失之于宽，失之于软。

（二）管理体制还不够合理。从管理体制上看，目前一些公共资源分散在多个部门管理，缺乏统一的资源管理机构，管理难以形成合力，比如公有房产资源，除国土房产部门、建设部门、机关事务管理部门各自手中集中了一批房产外，还有10多家行政部门拥有自管房产，给规范管理造成困难；还有一些公共资源管理部门不明确、职责不清，无法形成统一管理，统一处置的管理体系，比如公共停车场，有的是地方政府直接管理，有的是下放给街道管理，还有的是企业管理，由于主体不一，很难实行统一招、拍、挂。从管理职责上看，政府内部机构重叠、职能交叉、职责不清等问题突出，以致在对市场的监管中出现部门封锁、条块分割、多头管理、权责脱节以及有利相争无利相推或重审批轻监管等现象；从服务功能上看，公共资源市场化配置的交易平台和信息化管理等硬件设施还不健全。由于体制机制上的不健全，造成政府对公共资源市场化配置仍存在越位、错位、缺位的问题。

（三）监管机制还不够完善。一是对资源收益的监管机制不健全，造成“资源部门化”。有很多行政事业性资产不仅“单位所有”，而且没有完整的产权登记及评估定价，甚至部分行政事业性资产长期体外循环，造成政府无法真正掌控资源的底数。一些单位房产、设备等国有资产的转让、租赁、经营等收入不按规定实行“收支两条线”，而是“自收自用、多收多用”，出现“公共资源部门化，部门资源福利化”的问题。二是对资源评估等中介机构的监管机制不健全，影响了配置过程的规范性。有的通过行贿、送回扣等不正当手段拉业务；有的违规操作，搞低价评估等，造成国有资产流失。三是对运行机制的监管不健全，存在“伪市场化”现象。

职能转变与制度健全

必须通过加快政府职能转变，推进政府在公共资源配置市场化改革中由管制型向服务型转变，为改革的深入推进创造良好环境。一是弱化政府的微观经济管理职能。要最大限度地将由政府承担的企业项目投资、资源配置等职能转移出去，实现政府与企业、市场、社會的合理分工，做到企业能自主经营的，政府不干预；市场能自主调节的，政府不包揽；社会能自主办理的，政府不插手，以弱化政府直接干预市场这只“看得见的手”，强化市场调节这只“看不见的手”，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，依靠市场价格机制，促进资源合理流动，最大限度地实现资源优化配置。二是强化政府宏观调控和服务市场职能。政府直接干预微观经济管理活动的职能弱化后，为防止资源配置“市场失灵”，要强化政策制定、市场建设、宏观调控和社会管理。加强政府自身建设，全面推进政务公开，强化电子政务建设，推进公共服务信息化，提高行政效能；加强资源配置市场建设，健全统一的交易平台、交易规则、信息披露管理，强化对市场的监管，杜绝场外交易；培育和扶持会计、律师和资产评估事务所等经济鉴证类中介机构，引导中介机构规范提供资源配置市场化服务等，以规范市场主体行为，净化资源配置的市场环境。三是整合行政管理机构和职能。要以公共资源配置市场化改革为契机，进一步取消与改革不相适应的行政审批事项，规范保留的行政审批事项。要建立统一的资源管理机构，严格实行国有资产性资源管理“国家所有，分级管理”，确保政府对国有资产性资源的所有权。要加强对资源配置收益的管理，建立资源评估和收益收缴制度，确保资源收益的唯一受益人是政府。要严格执行资源评估和收益制度，确保正确估价、足额上缴，杜绝国有资产流失和资源部门化、部门福利化等现象发生。

制度是否健全和完善是资源配置市场化是否成熟和规范的重要表现。要把制度建设贯穿于资源配置市场化的各个环节，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。对各类资源配置市场化，没有制度的要及时建立，有明显缺陷的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，做到制度建设进程与市场化进程相适应。要切实提高制度建设的质量，尽可能细化、量化、具体化，增强针对性、实效性和可操作性。一是健全信息公开制度。加快建立和完善信息披露和社会听证制，对需由行政配置的资源，必须先公布信息，必要的可组织社会听证，增强决策透明度，提高决策的民主化、科学化水平。要建立资源登记、公开机制。要求资源掌控部门对所掌握的资源及时登记、定期公开，公开内容应包括现有资源的拥有情况、配置情况等，让社会公众能知情，让监管部门明家底，更有效地实施监管；严格执行出让信息公开制，对由市场配置的资源，有关部门必须按照要求，将资源出让的相关信息，通过各种形式，广泛、及时、准确、规范地向社会公开发布，最大限度吸引竞争，接受社会监督，切实保障群众享有的知情权、参与权和监督权。二是健全市场竞争机制。凡是应采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让的，必须毫不动摇地实行公开竞价、公平竞争，决不允许私下协议出让。对相关的评估、规划、审验、设计、代理、监理等中介性机构，也必须以市场竞争的方式产生。三是健全招投标管理机制。真正实现行业主管部门与招投标操作单位管办分离，防止“裁判员”、“运动员”集于一身。健全标后跟踪监管制度，建立科学的标后质量考评体系，保证招标质量。

强化监督

将资源配置工作纳入惩治和预防腐败体系建设，加强和改进党内和行政监督，严格执行民主集中制，认真遵循党委和政府的议事规则和决策程序，防止个人或少数人擅自决定资源的配置；建立资源配置责任制，明确各部门分工和职责，加强自上而下的监督；加强人大、政协、民主党派、社会和舆论监督，建立全方位的资源配置监督体系。

改革和完善纪检监察和审计体制，对权力运行的关键部位和易于滋生腐败的薄弱环节进行监控。加强对资源配置过程的监督，实现监督关口前移，如对招投标的资格审查、评标办法、开标评标定标、施工合同等重要环节进行监督；加强对项目实施单位的监督，落实项目法人责任制；建立健全重大项目保廉体系，继续完善重大项目派驻纪检监察员制度；建立资源市场化配置项目的同步预防机制，做到事前有告诫、事中有监督、事后有检查；督促有关部门对准备开工的项目实行前期手续无偿代办制、现场审批制和联合审批制，变被动审批为主动服务；健全资源市场化配置项目的网上审批机制，扩展网上审批的事项和范围，优化上网项目工作流程，简化审批程序，缩短审批时限，提高有关部门为市场主体服务的质量和效率；加快网络融通，实现信息资源共享，推动监察机关实施网上监察，增强监察的及时性和有效性。

各级纪检监察机关要积极参与，主动介入，严明纪律，严格监督，加大效能监察和廉政监察力度，严肃处理违规违纪行为。严禁任何单位或个人违规插手和干扰市场化配置资源工作，对拒不执行市场化配置资源要求，破坏市场化配置资源秩序，以权谋私牟取非法利益，损害国家、集体和群众利益等行为，要按照有关规定严肃处理，构成违法的，按照法律规定移送司法机关处理。