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城镇化新径

2016-06-11王泽彩

新理财·政府理财 2016年1期
关键词:特大城市公共服务城镇化

王泽彩

《国家新型城镇化规划》(2014-2020年)明确了我国城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,当前及今后中长期关键在于抓好落实。进一步优化空间布局和规模结构,促进特大城市健康发展、大中小城市合理分工。进一步拓宽融资渠道,健全城镇化建设多元化融资机制。进一步完善农业转移人口市民化制度,实现城乡一体的基本公共服务均等化。

优化布局结构

城镇化是经济、社会发展自然演进的过程。要发挥市场主导、政府引导的协同作用,有序推进城镇化健康发展。城镇化按市场选择,必然是特大城市、大城市及其围绕它们的城镇带模式,人口向东部一定规模的转移是不可挡的。同时,为缓解转移人口大跨度迁徒问题,推动就近就地城镇化,中西部地区要重点建设围绕省会等重点城市的城镇带,附之于特色城镇,如特色旅游或交通节点的人口集中,特别是要重视农业规模化经营之后可能出现的集中的农业物流、加工中心。从理念上,要鼓励人口的流动,包括家庭流动,户籍制度改革、社保制度改革、学籍制度改革等都是着眼于这些方面的。资源配置扭曲的改善,人民福祉会增加更多,城镇化质量会提升。需要指出的是,城镇化的市场选择模式决定了农民根据自身素质特长和职业选择,可以就近城镇化,也可以异地择业和居住,这是市场决定的,是由农民选择的,而不是由政府拍板的。所以,农民就近城镇化只是部分农民的一种行为,而不是城镇化发展的一般规律。

树立“精明增长”理念,以大城市为依托,发展不同规模城市群。一是特大城市去功能化。针对交通阻塞、环境污染等“城市病”,加快推进特大城市副中心建设,对目前仍在中心区的企业、事业单位,如一些工业企业和高等学校、医院、科研机构等,逐步转移到特大城市郊区或附近城市,以缓解特大城市中心区压力。二是大城市“卫星”化。不同规模的城市作用各异,大中小城市和小城镇组合的“卫星”形态是引导空间发展的方向。注重大中小城市和小城镇有序分布发展,形成合理的政治、商业、文化和生活区域中心,严格限制集中建设特大城市。三是中小城市和小城镇特色化。在重塑单一功能发展模式的同时,重点发展吸引力和竞争力强的中小城市群,培育基础设施完备、环境清新舒适、文史风味浓厚的小城镇。形成以大城市为核心,与中小城镇有机结合,在旅游、科技、人文等领域特色鲜明、比较优势突出的城市群。

如果没有产业支撑,城镇化就无从谈起。按照“两横三纵”布局谋篇,在编制《“十三五”国民经济和社会发展规划》时,尤其要正确处理好城镇化与工业化的关系,以产业设计谋划城镇化布局。以工业化支撑城镇化,以城镇化为工业化创造更多发展条件。通过产业化支撑城镇化,积极发展产业经济,努力创造就业岗位,大幅提高居民收入,夯实“人的城镇化”基础。通过城镇化进一步提升产业化,不断推进要素驱动向创新驱动的转变,加快传统产业结构的调整和优化升级,缩短“后工业化”进程。统筹各项政策和制度安排,促进“大众创业,万众创新”,大力发展战略性新兴产业和现代服务业,激活农业劳动力人口向二、三次产业转移的“虹吸效应”。

多元化融资机制

对于城镇化过程中基础设施建设所需资金,房地产税为重要税收来源,地方债也是重要一方面。为兼顾代际负担均衡的问题,允许地方发债,但要严格控制。一是加快制定地方政府债券操作细则。按照加强地方政府性债务管理的意见,在充分厘清地方政府性存量债务现状的基础上,不断完善地方政府债券管理办法,明确债券发行、兑付有关细则。二是支持省级政府合理发行债券,并向城镇化建设适当倾斜。根据各地政府性债务余额情况确定债券种类和结构,债务压力较大的,应优先发行债券置换存量债务,降低财务成本。在一般债权和专项债券中,应重点支持省级政府发行专项债券,更多地使用公用事业收益作为偿还来源,以减轻财政偿还压力。三是完善相关配套制度。建立地方政府债务风险评估和预警机制,并以此为基础探索地方政府信用评级制度,推动地方政府债券定价市场化。

为保障城镇化建设资金,在依法赋予地方政府适度举债权限基础上,要推广使用“政府与社会资本合作模式(PPP)”和加强地方政府融资平台公司管理。一是进一步完善PPP制度设计。对现有政策法规进行详细梳理,力争消除有冲突的制度障碍,在此基础上,进一步规定PPP项目的操作规则,对市场准入、预算管理、流程设计等关键问题加以明确。选择市政公用设施、江河湖泊生态环境、收费公路等领域,尽快印发应用PPP模式的指导性意见。二是尽快推出一批示范项目。在保障房建设等领域,逐步探索PPP模式。密切跟踪指导新能源汽车充电设施、污水垃圾处理等领域的新建PPP示范项目,在海水淡化领域进一步推广PPP模式,适当采取中央财政补助等激励方式,调动地方和项目单位积极性,推动项目落地。

中央财政设立新型城镇化专项资金,支持补齐城镇基础设施短板。在新型城镇化过程中,政策的顶层设计、发展趋势的总体把握在中央,而主体责任在地方。可以考虑通过中央财政设立专项资金的方式,对城市政府基础设施建设进行定向引导。具体操作上,可在现有中央财政城市管网专项资金基础上,适当增加资金规模,拓展支出范围,通过示范试点等方式,集中支持城市地下综合管廊、防洪防涝设施建设等。一方面,立足当下,切实解决当前城市基础设施瓶颈和短板问题;另一方面,适度超前,增强城市基础设施建设的前瞻性和预见性。

公共服务均等化

根据基本公共服务的事权划分,合理界定各级政府的支出责任。加快行政管理体制改革,逐步减少政府层级,是健全完善事权与财政体制的关键所在。要细化各级政府支出责任,探索建立以常住人口作为调整基本公共服务差异的转移支付制度。实现城乡基本公共服务均等化的初步设想:中央政府主要制定全国最低标准,依法承担义务教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务成本;省级政府要制定本省市区基本公共服务标准,承担省级基本公共服务支出责任,建立跨省市农业转移人口城市的横向转移支付补助;市、县含(县、区)政府要承担市县基本公共服务支出责任,以及基础設施建设和运营成本。

完善相关转移支付办法,充分体现为农民工提供公共服务增支因素。以建立人口基础信息库为契机,加快建立“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台,实现流动人口服务管理信息化,在此基础上完善相关转移支付制度办法。一是调整现行转移支付办法。分配均衡性转移支付时,不断提高非户籍常住人口折算比例,最终实现将常住人口作为测算依据;完善教育、社保、医疗、保障性住房等转移支付办法,充分考虑农民工因素。二是建立标准化支出指标体系。要完善常住人口数、服务标准等综合信息收集与整理,建立标准化支出指标体系,逐步形成科学、规范、实用的数据库,为完善有关转移支付办法奠定基础。三是健全正向激励机制。按照投入、产出和效率原则,推进基本公共服务供给与绩效挂钩政策。

根据农业转移人口成本分类,健全由政府、企业、个人共同参与的成本分担机制。一是科学分类。对城中村农民,纳入城镇社会保障和住房保障以及城镇公共服务体系。对大中城市城乡结合部从事非农业生产或者高效农业的农民,要保护其合法财产权益,本着自愿原则转为城镇居民。对外出打工农民工,在城镇有稳定工作和较高的收入,他们最有可能融入城市。二是明晰责任。对于城郊区农民市民化的,以集体经济组织自建方式城中村改造农民市民化的,政府重点要解决社会保障和基本公共服务均等化问题。外出打工农民工有稳定工作和收入的,政府只要解决公共服务均等化问题。三是优化资源。对农民转为市民的社会保险支出,推行社会保险便携式“福利包”,打破区域限制,由中央统筹建立社会保险横向转移支付制度。

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