政府支出的另类压力

黄前柏

财政部部长楼继伟在2016年最新一期《求事》杂志上发表署名文章《中国经济最大潜力在于改革》，文中提出“改革医疗保险制度，建立合理分担、可持续的医保筹资机制，研究实行职工医保退休人员缴费政策，建立与筹资水平相适应的医保待遇调整机制。”

其实，早在去年12月中旬，楼继伟已经在署名文章《建立更加公平更可持续的社会保障制度》上提出，研究实行参加职工医保的退休人员缴费政策。文章一出，引起社会热议？其中也不乏质疑声：退休人员也要缴纳医疗保险费用？

“退休人员需不需要缴纳医疗保险费用？”这个话题不是我们这篇文章讨论的重点，话题背后存在的社会现象更值得关注：福利期望值、民意绑架与政府财政支出压力。

这是一个很有意思的话题，它结合了当前的几大社会关切。通过观察，我们可以看到，一方面，转型时期普遍性的社会不满情绪和不稳定因素增加。虽然政府不断努力改进福利，但是并未获得民众更大的满意度。另一方面，一切以老百姓是否满意为衡量标准，导致了民粹主义思潮的泛起。一些所谓“民生财政”、“维稳”等因素，使得政府支出责任无限大。

福利期望值

根据相关调查，社会民众对于政府满意度评分不是很高，这里有很多主客观的原因。其中，还有一个容易被忽视的社会规律：社会持续繁荣背景下，民众对于改进福利的期望值始终存在差距。

导致民众福利期望值高，有诸多原因。比如，现实中的政府行为：单纯致力于提高满意度，忽视需求侧管理；“稳定压倒一切”背景下的非常规做法；政府自身行为不当推动民众期望值。

政府自身行为不当体现如下：政府责任不限化；选举政治的后遗症；不切实际的承诺（所谓确保“涨工资”、保就业等）；政府超前消费行为的负面影响等等。

除此之外，社会高福利可能带来更深远的影响在于，如何跨越中等收入陷阱？著名经济学家樊纲认为，中等收入陷阱本质上是福利陷阱。真正的中等收入陷阱一定是工资福利的提高快于生产力的提高，快于还不够中等的，中等收入一定是生产力要到中等水平，如果收入增长速度快于生产力的提高速度就出问题了。

2006年，世界银行在《东亚经济发展报告》首次提出了“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的概念，其意是指：一个国家在经历中等收入以后，往往陷入了经济增长的停滞期，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。因而很难跻身成为高收入国家。

回顾拉美国家的问题，回顾现在欧洲的处境，都是因为这些国家当时是在人均GDP2000美元的时候想要搞人均GDP20000美元国家的福利制度，社保、养老、医疗，然后入不敷出，财政赤字，金融危机，货币贬值，债务危机，出了一系列的事情，失去十年又十年。

民意绑架

文章开头提及到的“退休人员需不需要缴纳医疗保险费用？”，之所以引起这么大的争议，这背后还有一些现象值得注意。目前社会舆论中逐渐形成一种倾向：增进福利是不可挑战的话题，福利水平和财政支出水平动辄向西方看齐，所谓的“民生支出”、“民生财政”之类的概念被滥用，政府忙于晒民生支出比重。概括来讲，就是民粹主义对于政府财政的“绑架”。

民粹主义（Populism）是一种政治哲学或是政治语言。民粹主义认为平民被社会中的精英所压制，而国家这个工具需要从这些自私自利的精英团体复原健康，用来改善全民的福祉和进步。民粹主义者会接触平民，跟这些平民讨论他们在经济和社会上的问题，而且诉诸他们的常识。1980年以后，大部分的学者都将民粹主义当成一种可以推广许多不同的意识形态的政治语言来讨论。许多民粹主义者曾经承诺过要移除“腐败的”精英阶层，并且倡导“人民优先”。

民粹主义片面追求人与人之间的绝对平等，反精英情结十分突出，对不同意见缺乏容忍。民粹主义有时是社会平等化的强大动力，但往往又以理想和激情代替理性。

不只是政府财政政策容易被民意“绑架”，官方在很多问题决策上，的确有被民意绑架的倾向，使得一些应该改革迟迟难行。政府决策应尊重民意，但又不能被其绑架和裹胁：一方面，民意不是唯一的参考因素，在很多问题上正当程序比民意更重要，民主才是一种正当程序。

某知名学者认为，更多时候，“政府被民意绑架”是一个伪问题，因为很多受到舆论狙击的规定，最终都还是或明或暗地实施了。更关键的问题在于，政府本身在很多改革上缺乏足够的制度自信和程序自信。改革最大的问题不是“被民粹绑架”，而是被固化的官僚既得利益。

政府支出压力

不管是福利期望值高，还是民粹主义，带来的都是政府支出压力倍增。

现实工作中，财政支出责任无限化体现在“保”、“包”、“冒”、“高”等几个方面。比如，保增长、保民生、财政“无所不保”的托底责任；在宏观调控和产业政策等，财政政策的“包打天下”；财政“越位”，干了许多不该干的事情，让市场配置资源产生扭曲；财政保障标准过高，超出了财政在公共服务提供方面，保障“基本”的作用。

在跨越中等收入陷阱的过程中，财税如何发挥重要作用？著名经济学家巴曙松认为，面对当前的经济状况，财税政策需要进行适当的微调。应该看到，中等收入陷阱是一个复杂的系统问题。在制定政策的时候，需要全盘考虑，多管齐下。基于财税政策视角，提出以下建议。

一是缩减财富差距。运用财税政策来调节收入差距，解决收入分配不均问题。具体来说，有如下几种渠道来实现目标。（1）完善个人所得税制度和征缴管理。当前我国的个人所得税采取分类征收，同时根据不同的收入，实施不同累进税率的形式。（2）调整个人所得税的优惠结构。（3）优化征税对象。真正让富人交税，才是调整贫富差距的有效之舉。应该适当提高对财产性收入征税、减少对工资性收入征税。（4）降低整体税负水平。要想根本上改变我国贫富差距大的问题，需要降低政府宏观税负水平。

二是提升公共福利品。制约着我国经济发展的重要因素之一是社会公共福利的质量有待提高。我国国民的整体收入虽然有较快的增长，但是国内消费能力却始终不高。这主要是有两方面造成的，一方面是贫富差距较大，另一方面是社会公共福利水平不高，造成广大居民需要准备充分的资金以应对教育，医疗，养老等方面的问题。

三是加快技术创新产业升级。当前我国的税收制度针对企业研发创新和产业升级不能发挥很好的作用，主要是由于在税收优惠政策设置上存在着一些问题。一方面要完善税收优惠结构。另一方面要调整税收优惠对象。

要从根本上环节政府支出压力，关键是要从财政政策和管理上下功夫。财政部财政科学研究所研究员傅志华认为。第一，在推动基本公共服务均等化过程中，避免标准过高，范围过广，国情决定总体上属于“温饱型”基本公共服务。

第二，财政资金项目支出严格管理。内容上，要控制对豪华办公楼，铺张浪费等形象工程的支出。标准上，严格控制三公经费支出。

第三，处理好财政责任和社会治理。

第四，根本上是要通过全面深化改革，致力于国家治理现代化。充分认识财政在国家治理现代化中的定位与作用。处理好基本公共服务标准与财政可持续能力的关系，将“支出责任无限化”关进“理性财政”的笼子里。