防止“空转”

石建华

新修订的《预算法》（以下简称新《预算法》）作为财政领域的基础性法律，自2015年1月1日实施以来，对财政工作带来了哪些影响？如何更好地发挥“经济宪法”对经济社会发展和财政改革的引领作用，可以说是社会各界，特别是财经领域相关人士需要认真思考的问题。

多重影响

新《预算法》在对财政工作给予规范和指导的同时，更多地是对财政管理带来了一系列观念和理念等方面的影响。

首先，全口径预算概念。新《预算法》第五条明确：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。新《预算法》对四本预算所包含的内容和相互之间的关系也进行了具体明确。新《预算法》实施后，各级人大在审查政府预算时，明确提出要包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。部分地方，特别是县级因不具备编制国有资本经营预算条件，也要经人大批准才可不编制国有资本经营预算。

另外，新《预算法》第十四条等条款，对政府性债务的管理，特别是政府债务的举借方式、使用方向和监督管理等进行了明确，并且须经人大审查批准。新《预算法》的实施，使得各级财政部门在编制政府预算时，除了按要求编制好四本预算外，更要将政府债务等纳入预算管理，统一报送同级人大审查批准，真正使政府的所有收支行为，全面体现在四本预算之中，树立全口径预算概念。

第二，绩效预算理念。新《预算法》第十二条明确：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。绩效作为新《预算法》的亮点之一，全文共有6处提到。新《预算法》实施后，如何开展绩效预算，更好地将绩效预算理念贯穿到整个财政管理工作中，可以说是各级财政部门工作理念的一大转变。

目前，各级财政部门不断深化绩效预算理念，强化绩效管理在财政工作，特别是支出管理方面的应用，具体体现在：一是在績效预算的重要性方面，从预算编制时参考绩效评价结果改变为依据绩效评价申报和审核情况等编制预算；二是在绩效预算范围方面，从项目支出绩效评价扩展到部门整体支出绩效评价；三是在绩效预算方式上，从部门自身的绩效评价转变为引入中介机构开展第三方绩效评价等。

第三，依法管理思维。新《预算法》第十章“法律责任”，由原来的3条增加为5条，并且具体列举了16种违法行为。将法律责任具体化和具有针对性，实现“管理法”向“控权法”的转变，强化依法理财是新《预算法》的宗旨之一。

新《预算法》实施后，各级财政部门以及财经工作者，开始更多地关注法律法规，特别是对新《预算法》明令禁止的行为。同时，新《预算法》也使得财政、人大、审计等部门的职责更加明确，如何做好各部门之间的衔接配合，更好地使预算编制和预算执行等符合法律法规，成为新《预算法》实施后政府收支管理思维的重点。

第四，推动财政改革。新《预算法》不仅是将财政管理的实践经验吸收其中，更多地是为规范和指导今后的财政工作。新《预算法》第十二条“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，第四十一条“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金”，第九十七条“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性”，这些内容可以说是目前以及今后财政改革的重点。

为配合新《预算法》的实施，湖南省先后下发了《关于全面深化财税体制改革的意见》和《关于深化预算管理制度改革的实施意见》，对全口径预算管理、推进预算公开、建立跨年度预算平衡机制、规范财政收入征管、完善转移支付体系、优化财政支出结构、加强政府债务管理等提出了明确要求和具体时间表。可以说，新《预算法》的实施，为各地推进财政改革指出了方向和提出了要求，成为各级财政部门目前及今后财政工作及财政改革的指南。

配套改革

为了更好地贯彻落实新《预算法》，除了强化新《预算法》的学习、培训和宣传外，还需要不断完善相关配套政策措施，并重点关注和深入推进部分事项。

第一，出台实施条例。新《预算法》实施一年来，原定要配套出台的《预算法实施条例》，却迟迟不见下文。尽管新《预算法》对规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，保障经济社会的健康发展等，制定了101条规定，但这些规定很多只是规范性、原则性或指导性的。新《预算法》能否落实以及执行情况如何，还需要有一部相对具体细化和更具可操作性的《实施条例》。

目前，社会各界，特别是学术界对《实施条例》的立法宗旨、部门职责规范、预算公开与监督等方面存在一些异议，但防止部门利益法律化可以说是一致的共识。党的十八大和十八届三中全会《决定》提出，“让权力在阳光下运行”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”等具体要求。因此，《实施条例》应该在新《预算法》的基础上，将其原则、规范和要求等条款进一步具体细化，使新《预算法》的条款不仅具有可操作性，更要体现“规范与协调政府各部门的预算行为”的目的。

第二，完善相关措施。为了配合新《预算法》的实施，国务院和财政部先后出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于实施中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014〕368号）等一系列规章制度。

在财税体制和预算管理方面，从中央到地方出台的规章制度不可谓不多，但如何使这些规章制度落实到位，防止改革“空转”，已经引起了专家学者的关注。为了使新《预算法》切实得到贯彻实施，在现有规章制度的基础上，还要完善相关措施，特别是对有关规章制度执行情况方面的监督检查措施，比如各级人大对预决算的审查监督、预决算公开、绩效预算审查与结果公开等方面的制度措施等等。只有在结合各地实际情况的基础上，制定相关措施以提高规章制度的执行力和落实率，才能确保各项改革落实到位。

第三，落实收入法定。新《预算法》第五十五条明确：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。第四条也明确：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

税收法定原则可以说是新《预算法》的亮点之一，在新《预算法》的实施过程中，需要重点推进收入法定工作。目前，部分地方在推进金税工程时，取消收入过渡户，确保了税款及时缴库，但在收入法定方面还需要不断推进和强化。一是要完善财政、税务（海关）和人民银行之间的信息共享系统，在充分掌握经济发展形势和税源状况的情况下，确保收入应收尽收。二是要逐步淡化收入增幅概念和增长考核要求，按照建立跨年度预算平衡机制的要求，切实提高收入质量和收入预算的准确性。

最后，加强支出管理。支出管理作为财政管理的重要一极，新《预算法》对财政支出管理制定了许多很详细的条款，包括预算支出应编列的内容和细化要求、人大审查预算支出的重点，以及预决算公开对支出方面的具体要求等。新《预算法》第五十七条更是明确提出：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。2012年12月出台的《中共中央关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》，明确要求“厉行勤俭节约”。

随着我国财政管理从当年收支平衡向跨年度预算平衡的转变，加强财政支出管理就显得更加重要。为了严格落实加强财政支出管理和提高财政支出绩效的要求，各地采取了一系列政策措施，包括会议费、差旅费、公务用车和公务接待费等方面的制度规定。从各地的实际情况看，只有在细化和规范财政支出范围与标准，同时严格支出管理，强化支出绩效的情况下，才能更好地发挥财政资金效益，促进经济社会健康可持续发展。