政府家底

乔欣

建立权责发生制政府综合财务报告，既是新《预算法》的明确要求，也是《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中提出的要求。

建立权责发生制政府综合财务报告制度与预算管理制度改革涉及到的实施全面规范、公开透明的预算制度，规范地方政府债务管理等内容环环相扣、相互关联。

地方政府债务

新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定，提出“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同时，也强调“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

为了配合新《预算法》的相关规定，在它公布不到一个月的时间里，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求“硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”对此，财政部财政科学研究所研究员赵全厚认为，这意味着未来我国地方政府举债融资制度主要采取规定限额的债券发行方式，并且中央政府原则上不救助。

据财政部门测算，2015年末地方政府债务的债务率为86%，虽然风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。可见，债务风险问题不容忽视。

日前，在一场财税主题论坛上，记者听到中国社科院财经战略研究院院长高培勇说：“与旧《预算法》所讲的一般公共预算相比，新《预算法》更加强调所有的政府收支预算，覆盖的是大家都知道的目前中国政府的四本预算，这是制度层面的重大变化，从财政政策实施效果上也应该这样做，所以观察今后五年，中国财政的赤字、债务，恐怕不能仅仅局限于一般公共预算。”

在地方政府债务的问题上，高培勇补充强调说：“到目前为止，地方政府债务究竟有多少，这有不同的统计口径。现在很多地方在做债务置换，里面有个容易被忽略的问题，就是利息支出靠什么？大家都懂得一个基本的道理，千万不能把利息支出纳入到置换债的置换范围，如果一旦进入就如同滚雪球式扩大，这是我们研究国债多年总结出来的，本金怎么去置换都没关系，但是把利息滚起来，就变成了恶性循环。”

针对这个问题，一位地方财政部门相关人士告诉记者，其实还本才是真正的大问题，“因为平台债的成本高，地方债利率低，地方政府付息相对少些，而且利息可以通过税收等手段解决。”

此前，在十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议上，国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。期间，有委员就债务置换问题向财政部部长楼继伟问道：“由于置换债券的购买者还是商业银行，表现在财务报表上只是把科目从贷款挪到了投资，地方政府债务的风险还是留在银行内的，这样一个风险延后措施能否有效地化解债务风险？会不会造成金融系统的风险？”

相信这是民众普遍关心的一个问题，对此楼继伟解释说，在地方采取的一些风险监控措施、禁止财政偿还违规举债担保等方法，将风险控制住了，“不让债破了，债破了由省里负责，而省里是统借的，不会把风险传导到银行去。”

那么风险是不是被传导和积累到省级财政部门了呢？上述地方财政部门相关人士表示：“也不能这样说。因为对省级财政而言，他们是代地方发行债券，债券的还本付息还是要由市县承担。如果市县不能按期偿还，省级财政可以扣缴对市县的各项补助后去偿债。”

在他看来，债务置换有两个主要作用：其一是降低融资成本；其二是将隐性债务显性化，以促进加强债务监管等。“更直白地说，债务置换是将原来包括平台公司举债等在内的各种形式负债，统一显性化为现在的政府负债，并且由省级财政统一发行债券的利率会低很多。以前市县平台公司向金融机构融资，利率大多在10%左右，有的甚至更高，而发行债券的利率大多在3%左右。像这样将隐性债务显性化，至少传导给地方政府或财政部门的信号是，今后不能再不顾后果的无限举债，而是要有各种考核和还本付息的压力了。这在新《预算法》中对债务的管理也有明确的规定。”

对于应该如何规范地方政府债务制度、把控债务风险的问题，赵全厚建议，对于可能出现流动性危机的地方政府应预先制定债务重组的制度性预案。他说：“2015年以来，我国已经初步构建了以债券发行为主的地方政府融资制度，可以预见，随着时间的推移，局部地区的地方政府出现流动性困境或危机是可能的。我国虽然不允许地方政府破产，但是对化解局部地区流动性危机的现实挑战不应该简单回避，要在制度上早作预案。而且还应确保地方政府在面临债务危机时不影响其应有的公共服务职责。对于中央政府的不救助原则，虽然有助于硬化地方政府举债的预算约束，但是也需要有必要的应急处置预案。”

如果要加强源头规范，需要把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌认为，推进全口径预算改革的具体措施首先在于区分凭借政治权力获取的收入和资产性收入，完善国有资产预算。其次要结合税费综合改革，清理、整合各类专项资金和政府性基金项目，将政府性基金预算改造为重大项目预算。另外，以应对人口老龄化和适应城镇化建设为目标，在社会保障制度改革的基础上完善社会保障预算。最后，以各预算之间的有机衔接为基础，以有利于实施支出和政策的预算审核、跨年度预算平衡和中期支出框架为导向建立政府综合预算体系。

政府综合财务报告

建立权责发生制政府综合财务报告，可以为地方政府债务管理提供技术支持，进而形成科学规范的债务管理制度。

财政部财政科学研究所研究员陈穗红表示，在新《预算法》正式实施前，我国还没有全面开展权责发生制政府综合财务报告制度改革。新《预算法》的内容涉及预算管理制度的多项改革内容，在颁布实施一年来，相较于其他方面的改革，权责发生制政府综合财务报告制度改革进展较快，特别是在制度建設方面可谓是踏踏实实走出了几个很重要的步骤。比如《政府会计准则——基本准则》的发布，这是多年来我国政府会计理论研究和改革成果的重要体现，它规定了整个政府会计制度改革的基本理论框架。另外还有《政府财务报告编制办法（试行）》、《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》这一系列文件的印发。“改革至今必须要有制度的建设，编制办法和操作指南的印发标志着我国政府综合财务报告制度改革取得重要的实质性进展。文件中明确了政府财务报告体系包括政府部门财务报告和政府综合财务报告这个概念，不仅有利于向信息使用者提供多层次的政府财务信息，而且为政府综合财务报告的编制奠定了部门基础，建立了由上而下的信息来源和会计逻辑关系，有助于提高政府财务信息的真实性和可追溯性。”她说。

一位地方财政部门工作人员结合他们以往的试编经验，告诉记者：“政府综合财务报告，是要在产权清晰的情况下，才能更好地编制。我们以前编制的时候，政府的有形资产好说，但是无形资产如何确认？而且土地、道路、公园等，实际上这些即使可以说是政府的资产，在政府破产的情况下用来清算，但是国外的政府是有限责任政府，考虑到中国的国情，这些就要另当别论了。”

所以如何确认、计量和反映政府的资产与负债，如何保证政府财务报告的信息质量，成为当前及今后建立权责发生制政府综合财务报告制度绕不开的问题。

“从制度设计的角度讲，如何去确认、计量政府的资产负债并把它形成报告，我个人认为，要从制度上对应纳入政府财务报表的资产和负债作出明确的界定。首先是它应包括哪些政府机构、部门的资产和负债，用会计式的话语来说就是报告主体的问题。在已发布的《政府会计准则——基本准则》里，已经对报告主体给出了基本的界定，报告主体的资产负债肯定包括在内。但是还有一些非报告主体的国有资产，如已经完全企业化的事业单位，国有股份制企业，现在已经是独立经营自负盈亏，政府对它已没有预算拨款关系，但是它又有一部分国有资产，这些国有资产，通过什么样的路径和方法合并进入到政府财务报表中，还需要有更加具体和明确的制度。第二个问题是什么样的政府资产和负债应该放入政府综合财务报告里。例如，政府的资产种类很多，除了一般运营或经营中的资产以外，还有自然资源资产、历史文化遗产等，哪些应纳入政府财务报表？哪些应在政府财务报告中作为表外信息列示？这就要服从财务报告的目标。比如现在最现实的一个需要是与地方举债机制改革相结合，政府财务报告要有助于地方政府信用评级，那就必须要能够正确反映政府财务状况和偿债能力。”

一些地方自2011年开始试编权责发生制政府综合财务报告，期间遇到一些问题，导致试编效果并非尽如人意。这背后主要有两个原因。其一，现有的预算会计是收付实现制，而政府综合财务报告的资产负债表需要权责发生制的会计核算方法，在政府会计核算体系没有改变的前提下，按照权责发生制要求调整出来的数据往往不准确，从而导致信息不可用。其二，无论在制度建设还是在政府层面，对于政府综合财务报告信息的正确使用方法尚需深入研究，使用方法的简单化也容易导致错误的结论。即便如此，多年来的试编经验仍然是十分宝贵的，为如今及将来的改革提供了很多有价值的信息，在新颁布的《政府财务报告编制办法（试行）》等一系列文件中就补充很多新内容，对过去存在的问题进行了尽可能的改进。

如何保证政府财务报告的信息质量？陈穗红强调，首先需要有一套规范的政府会计标准体系，“基本准则是一个开始，接下来应该有政府会计具体准则体系和具体操作制度。在此基础上，建立完善的政府会计核算体系，包括收付实现制基础上的预算会计和权责发生制基础上的财务会计核算体系，才能为政府财务报告提供比较可靠的会计信息来源。”

另外是需要建立审计体系。“就好比企业为了把它的资产负债表做的好看而做假账，从而可以在资本市场拿到更有利的融资条件，推动它的股票上市等等。政府也一样，如果一个地方要公开发债，它也希望能够拿出一张好看的资产负债表，从而在债券市场以更低的成本拿到融资的资金，所以为了地方、部門、单位的利益，在编制财务报告的时候也可能有作假的动机。这个时候就需要有审计系统，虽然并不能完全解决问题，但是多了制约机制在里面，能够减少很多问题。我们国家现在的政府审计只是审预算，因为还没有正式的财政报告，所以也还没有如何审政府财务报告的审计体系，所以在政府会计核算体系和政府财务报告制度建立过程中必须同时加强审计的体系，这样才能保证政府财务报告的信息更有可信度。”她说。