打通信息公开的“神经”

吴震宇

“以前有要求公开的政策制度，现在则有了一项非常重要的措施。这招比较狠，也比较实，更有力度，进步意义很大！”对于近期财政部出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（以下简称“《通知》”），北京大岳咨询有限公司总经理金永祥如此分析。

自本轮PPP推行以来，财政部就将信息公开作为基本要求，与PPP相关制度也有信息公开的规定，但一直以来并没有得到有效落实。此次PPP综合信息平台的建立，有望进一步推动PPP信息公开。

平台功能

从《通知》看，PPP综合信息平台由两大平台构成，分别是对外发布信息的信息发布平台和进行内部管理的信息管理平台。这也构成了PPP综合信息平台的两大主要功能。

“PPP涉及到公共投资项目，而公共投资项目涉及到公众利益，公众有知情权，PPP信息公开是义务。”财政部财科所研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁指出，信息公开还可以回应公众质疑，解答各方疑惑，“比如质疑存在利益输送，信息公开了有异议可以提出来，没有异议就执行。不能公开时不说，执行时提出异议。”因此，在他看来，信息公开既是一种约束，也是一种保护。

信息公开还可以解决PPP推行中的信息不对称问题。江苏现代发展研究部总监徐玺亨举例说，一个县要做污水处理PPP项目，如果没有信息平台，前期接触的水务投资人有限，但在信息平台上能找到很多潜在投资人，以及其在行业中的经验、在当地所做的项目等信息，还可寻找相应的咨询机构。

既然信息公开具有如此重要的作用，為何会在实践中效果不佳？“现在如果公开一个项目的资料，社会各界就会来挑毛病，项目相关方一定会成为靶子。在这种情况下，地方政府和社会资本方都不愿意公开。”金永祥直言道。

在亚洲开发银行高级项目官员肖光睿看来，项目信息的搜集和管理、建立有效的发布平台和渠道，需要时间和财务成本，且敏感信息的界定和处理也是难题。还有一个突出问题是，由于此轮PPP热潮将应用推广到政府付费或政府填补可行性缺口等模式，PPP项目的交易结构和合同体系等都需要探索和创新，在对于知识产权缺乏有效保护的情况下，项目信息过度公开有可能导致咨询机构核心价值的流失。

PPP综合信息平台的建立解决了平台和渠道的问题，《通知》也明确对项目信息的真实、准确、规范、完整提出要求。至于哪些信息公开、何时公开、如何公开等内容，孙洁认为此前与PPP相关的法律、制度、文件，比如《政府采购法》《招投标法》《政府采购法实施条例》《政府信息公开条例》以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府和社会资本合作模式操作指南》等，从不同层面和角度提出了要求，PPP综合信息平台会更严格地执行这些规定。

但在业内多位人士看来，这些只是原则要求，没有更具体的内容和细节，也没有不公开的惩罚措施，还需进一步细化。

对于社会资本方以商业秘密为由拒绝公开信息的问题，孙洁认为如同公司上市后必须披露财务报告和信息、接受公众监督一样，参与PPP项目的社会资本方也要接受信息公开要求。“这是一个制度安排，而且在PPP项目中，收益不是秘密，价格也不是。”

除了公开发布PPP相关信息，通过PPP综合信息平台信息的采集、统计、管理和分析等功能，各级财政部门、项目实施机构、行业管理部门可以有效进行内部管理。据财政部PPP中心副主任焦小平此前的介绍，对于进入项目库的项目，要按照财政部下发的PPP操作指南的“五大阶段十九小步”实施流程，根据项目进展进度填写相关信息，实现全生命周期内项目信息实时动态管理。

孙洁分析指出，在信息管理平台上，不同管理部门根据其权限，可以看到项目所处的状态、存在哪些问题等内容，便于及时掌握项目信息，提高管理的效率。徐玺亨还指出，这一大数据平台建立后，相关部门可以方便及时地了解PPP履约情况、社会资本以及咨询机构等情况，进而逐渐建立一个PPP信用环境。此外，还可以为PPP物有所值定量评价提供相关数据资料。

一个狠措施

此前各界在分析PPP综合信息平台时，都重点关注了“未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任”这一要求，认为这是推进信息公开的实质举措。在金永祥看来，财政部将采取的措施不止于此，“PPP以奖代补机制、财政补贴以及未来可采用的其他财政手段，都会要求项目必须信息公开。这样一来，很多地方会在奖励和公开之间权衡利弊。”影响更大的是财政部推出的示范项目，“示范项目是强制要求信息公开，不公开就从示范项目中除名，当然政府的增信也没有了。”

另据中国投资咨询政府与公共咨询事业部总监朱磊的分析，PPP综合信息平台将与预算管理、政府采购、政府债务管理等信息系统开放共享。在项目推进的同时，实现了支出责任纳入运算管理，社会资本采购信息审核与发布，财政承受能力及履约能力信息的及时传递，打破信息孤岛，大幅提升PPP项目的推进效率。对于PPP项目基础信息，以及PPP项目政府采购资格预审公告、采购文件、确认谈判备忘录、预中标或成交结果、项目合同文本、中标或成交结果等采购信息，综合信息平台与中国政府采购网实现信息共享，实际上为PPP项目提供了专门的“电商平台”，助力PPP项目落地。

上海济邦投资咨询公司董事总经理张燎从另一个角度预测了PPP信息公开可能带来的变化。他认为，首先是各种不规范的假PPP得到遏制，规范性大幅提升，这是信息公开后的最大积极效应；其次是学术研究及专业服务机构将获得前所未有的素材资料，利好高质量的学术活动；第三是.政府及其咨询机构专业度更为清晰，且有记录可溯，社会资本和金融机构选择交易对手和项目更集中；第四是咨询机构对创新性高的复杂项目将要求更高咨询费，因为know-how很难获保护；最后，如若前者工作得不到应有的合理补偿，一部分专业性强的咨询团队将退出市场加入投资操盘。

不过，对于PPP综合信息平台，还存在一些疑问尚需理清。比如《通知》规定“经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。”但同时要求，“2016年1月15日前，地方各级财政部门要会同相关部门完成现有PPP项目信息的录入、上报工作。”据此，锦天城律师事务所律师刘飞提出疑问：各级财政部门录入的PPP项目基本信息录入到PPP综合信息平台的哪个部分？如果不满足上报要求而未被列入储备库的PPP项目，属于项目库中的项目吗？

对此，徐玺亨表示目前主管部门还没有明确规定，但他认为没有经过审批的项目是可以录入的，作为信息放在平台上，等待省级部门审批。拥有最高权限的财政部PPP中心可以看到所有上报项目，及时了解情况。

此前很多地方建立了本地的PPP项目库、咨询库或资源库，已有的这些库有无独立存在的必要、如何与PPP综合信息平台对接等，也没有明确规定。《通知》只是要求：“省、市、县级财政部门可根据需要开发符合自身需求的个性化功能模块，建立地方PPP信息平台，但应当与PPP综合信息平台进行实时数据对接，保证数据规范一致。”

更重要的是，PPP综合信息平台是财政部建立的针对其所推出的PPP项目的平台，这与国家发改委建立的项目库又如何对接？会否给地方政府、社会资本方以及咨询机构等带来理解和执行上的困惑？