打造财政五大“供给端”

徐炜

作为全面深化改革的“先手棋”，财政再发力，在供给侧改革中要打响“当头炮”。坚持创新引领发展，坚持既打好持久战、又打好歼灭战，坚持积极的财政政策要加大力度，打造供给侧结构性改革财政五大“供给端”，当好政府“理财规划师”，促进劳动力、技术、资本、土地、管理等生产要素优化配置和高效利用，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，提高供给体系质量和效率，转换经济发展动力，重塑经济增长红利。

一、打造以强化预算约束为抓手的资金供给端

当前广泛存在的产能过剩、供需不匹配等突出矛盾，源于大量不合格的供给主体，向市场提供了大量不合格的供给产品。财政供给资金，支持经济社会事业发展，从这个意义上讲，财政也是供给端。要把财政预算从“分钱工具”转变为“约束工具”，约束市场主体把“别人的钱”当成“自己的钱”来花，实现投入型预算向绩效型预算转变、软财政向硬财政转变。以预算绩效目标为导向，建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算绩效管理机制。坚持“哪里有政府投资，哪里就有财政评审”，逐步形成涵盖预算编制、政府采购、国库支付、竣工决算、资产移交、绩效评价等各环节的财政评审机制。坚持“哪里有公共支出，哪里就有财政评审”，既算节约账，更算效能账；既算经济账，更算社会账；既算眼前账，更算长远账，不唯减，不唯增，只唯实。将竞争机制引入财政资金分配，以竞争促绩效，打破“撒胡椒面”式的平均分配方法，把有限的公共资源配置到用于推动经济社会发展“刀刃上”。

二、打造以基金、股权投资为核心的资本供给端

股权、资本、基金进入实体经济，参与实际财富创造，才是强企之本。发展政府引导基金，推动股权投资，既是当前实施供给侧结构性改革的应有之义，也是提升财政治理能力与效率的重要制度创新。不断深化对基金运作规律的认识，完善体制机制，有效发挥政府引导基金在投融资中的核心作用和带动效应，打造合格的市场供给主体，促进投资有效益、产品有市场、员工有收入、企业有利润、政府有税收，用有效供給满足优质需求。紧紧围绕支持实体经济这条主线，以构建科学的治理结构为核心，整合竞争性领域扶持重点产业、企业、区域发展的各类专项资金，建立、用好政府产业发展引导基金，变“债权”主导为“股权”主导，用基金引基金，使社会资本加码扶持资金杠杆，实现财政资金“四两拨千斤”的效果，加快培育优质企业，改造提升传统比较优势，实现发展提质增效。大力鼓励企业创新，完善创业投融资机制，发挥好财税政策的作用，对种子期、初创期科技型中小企业给予支持，培育发展天使投资，促进众创、众包、众扶、众筹等新模式、新业态发展，推动产业基地、孵化器、大数据库和公共技术服务平台等产业综合支撑体系建设。加大金融服务实体经济的财政“引力”，发挥好财政与金融的互补功能和协同效应，力推金融资源进入实体经济，支持、促进稳健的货币政策灵活适度，增强金融对实体经济支撑能力。积极推进国有企业混合所有制改革，健全国有资本合理流动机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

三、打造以弥补市场失灵为基础的政府供给端

增强政府职责，完善不同公共性层次的财政支持政策，优化政府供给结构，提高政府投资的有效性和精准度，提升增强公共产品的供给能力。

（一）提高公共服务共建能力和共享水平，着力“补短板”。精准扶贫要精准投入，建立与本地区经济发展水平以及精准扶贫需求相适应的财政扶贫投入增长机制，因村因户因人制定不同的补助标准，建立低保、五保供养标准自然调整机制，提高扶贫质量。加大对义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、基础设施、环境保护等基本公共服务的投入力度，扩大有效供给，重点解决入托难、上学难、就医难、养老难、停车难等民生需求。建立更加公平更可持续的社会保障制度，兜住兜牢人民群众生活底线，精算平衡，合理均衡各社会主体之间的责任，增强社会保障制度的公平性和可持续性，更好发挥社会保障的社会稳定器作用。坚持绿色惠民，保护生态环境，健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策，创新生态文明建设体制机制，完善转移支付补助，注重促进形成绿色生产方式和消费方式，提高绿水青山的财政保护能力，为人民群众提供更多优质生态产品，形成“人人参与、人人尽力、人人享有”的发展态势。创新公共服务提供方式。建立“养事不养人”的机制，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。扩大政府购买服务资金规模，坚持凡是适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的政府服务事项，都应当纳入政府购买服务的范围。

（二）实施有利于“去产能、去库存、去杠杆”的财税政策举措，强力去掉无效供给。积极稳妥推进企业优胜劣汰，研究、提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策，通过兼并重组、破产清算，实现市场出清，推动“去产能”。大力支持化解房地产库存。加快农民工市民化，将稳定就业的外来务工人员纳入公共租赁住房保障范围，完善实物配租中最低收入、低收入家庭租金减免等优惠政策，扩大有效需求。加强政策引导，鼓励城市棚户区改造被征收人选择货币补偿，刺激商品房销售，有效“去库存”。控制和化解地方政府性债务风险，建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制、限额管理，做好地方政府存量债务置换工作，改进债券发行办法，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立地方政府性债务风险预警机制，着力“去杠杆”。

四、打造以促进产业迈向中高端为重点的市场供给端

投资一头连着需求端，一头连着供给端，今天的投资乃明天的产出、后天的供给。用好有效投资这个供给侧改革的利器，创造有效供给，提高供给质量，扩大消费需求。统筹发挥财政政策、资金、管理、体制作用，创新、激活“拨改投”、“拨改融”、“拨改引”、“拨改买”等多元化财政投入方式，实现财政资金由直接投入向间接投入、无偿拨付向股权引导撬动、零碎分散向重点扶持转变，推动形成市场化、可持续的投入机制，提高全要素生产率，促进资源要素从产能过剩、增长空间有限的产业中释放出来，为“朝阳产业”输送更多的劳动力、资金、金融和技术，打造以促进产业迈向中高端为重点的市场供给端。

（一）积极培育发展新动力。设立科技奖励基金，建立由市场决定技术创新项目和经费分配的机制，引导企业加大科技投入，提升科学技术的成果转化率，增加产品的技术含量与附加值，推动科技成果产业化，形成新的增长点，促进科技带动经济往前走。支持企业创品牌，把品牌打到国外，把市场留在国内，推动企业由“跟跑者”向“并行者”、“领跑者”转变。对实验过程中的新技术拉一把、扶一程，鼓励企业多开发中高端产品、终端消费类产品，使产品能够跟上市场需求的变化，引领市场需求。鼓励金融机构开发科技融资担保、知识产权质押等产品和服务。准确把握行业领先科技和尖端人才流向，加大财政支持力度，促进人力资本提升、知识增长等要素升级。

（二）推动制造业转型升级。注重发挥财政政策的导向作用、财政资金的催化效应和财政“杠杆”的撬动功能，大力推进实施“中国制造2025”和落实“互联网+”行动计划，加快推进以数字化、智能化为方向的高端装备制造业发展，突破性发展电子信息、新材料、新能源、节能环保等战略性新兴产业。积極开展以智能制造为主攻方向的两化深度融合试点示范，对企业关键岗位“机器换人”项目予以扶持，支持重点企业开展智能工厂试点，鼓励行业龙头企业打造互联网工厂。

（三）提升现代服务业水平。当下服务业发展的根本瓶颈，不是需求不足，恰恰是供给不足。教育、医疗、旅游、金融等服务消费，适合市场需要的供给资源严重缺少，造成垄断、价高、服务不好等诸多问题。另外，长期以来税收、土地、资源价格等相关机制都是注重鼓励工业发展的，服务业发展的成本较高，而且在市场准入方面存在“玻璃门”、“弹簧门”等障碍。要降低服务业发展门槛，加大力度扶持服务业，增加服务供给主体。正如中央“十三五”规划建议所指出的，开展加快发展现代服务业行动，放宽市场准入，促进服务业优质高效发展。围绕居民和家庭服务、健康、养老、旅游、体育、文化等，落实财政支持政策，促进技术创新、产品创新，丰富服务产品有效供给，创新服务方式，满足多层次服务需求。完善地方税体系，逐步提高直接税比重，营造良好生活消费环境、重视服务业发展。落实小微企业、创新型企业税收优惠政策和研发费用加计扣除政策。按照中央财政的部署，适时推进医疗、养老等行业营业税改征增值税改革试点，扩大增值税抵扣范围。严格落实公益性捐赠所得税税前扣除政策，进一步简化公益性捐赠所得税税前扣除流程。健全政府采购政策体系，逐步扩大政府购买服务范围，支持民办社会事业、创新产品和服务、绿色产品等发展。大力鼓励传统服务业发展电子商务，对流通企业“电商换市”项目予以扶持，支持商业龙头企业打造互联网商场。积极顺应和把握消费升级大趋势，发挥新消费引领作用，强化财税支持政策对社会资金流向的引导，将服务消费、信息消费、绿色消费、时尚消费、农村消费和品质提升型消费六大领域，作为消费升级的重点领域和方向，鼓励市场主体提高产品质量、扩大新产品和服务供给，促进服务业10大产业发展，推动产业升级，形成发展新动力，提高发展质量、增进民生福祉、推动经济结构优化升级、激活经济增长内生动力。

五、打造以服务企业降本增效为动力的政策供给端

消减行政、税收、融资等供给约束，降低企业的制度性交易成本，帮助企业保持竞争优势，是供给侧结构性改革的核心思想。积极开展降低实体经济企业成本行动，打出“组合拳”，帮助企业“降成本”。进一步加快简政放权步伐，减少行政审批事项，破除垄断，优化发展环境，为创新创业清障搭台，让市场活起来。落实好结构性减税和普遍性降费政策，维护市场统一，涵养税源，增强经济稳定增长的发展后劲。与税收相比，专项收入、行政事业性收费、罚没收入、政府性基金收入等非税收入门类庞杂、名义繁多、征收管理混乱。当务之急是“正税清费”，降低企业综合负担。既要对各类收费项目进行全面清理，也要明确政府性基金的征收目的、征收金额、征收时限，建立定期评估与退出机制。