艰难行进

陈琴

郡县治，天下安。自秦设县以来，我国的基层组织管理都依靠县治，县级政府承担着县域经济发展的规划及实施、社會服务和文化建设等职能。2015年，财政部财政科学研究所组织团队对我国县级财政经济运行情况进行了调研，基于调研和采访，我们总结了这一年县级财政经济运行的关键词。

这些关键词中，既有已然存在的老问题，又有许多在新常态下涌现的新情况，交织在一起，共同构成了县级财政经济现状。要推动我国经济转型升级、保持社会经济可持续发展，需要重视这些问题，找到解决这些问题的方式方法。

经济增速下行

经济增速下行是一个普遍现象，也是导致诸多问题出现的宏观经济背景。总体而言，就如财政部财政科学研究所（以下简称“财科所”）所长刘尚希所言，结构转换过程中，旧的结构支撑不了当前经济的增长，新的结构又没形成，对经济和财政都有相当明显的影响。

资源型地区、工业基础薄弱且产业结构单一地区、税源单一地区受到巨大冲击。如山西、河南、广西、内蒙古、陕西等出产煤炭、石油、有色金属等的市县，曾经的资源优势在宏观经济形势下反而变成劣势，经济转型不顺利，经济增速下滑严重。据调查显示，2011-2014年，山西省GDP增速从13%下降到4.9%，2015年第三季度更是下滑至2.8%。

比经济增速下滑更严重的，是经济发展质量不高、效益下降、投资增长乏力、发展后劲堪忧。尽管近年来各级政府都在强调调结构、转方式，但真正实施的并不多，取得实效的少。传统产业所占比例依然高，如在2014年山西全省规模以上工业行业中，传统行业占比近80%，其中煤炭产业占比又超过50%，而地方184户煤矿企业中130多户亏损。相当多的市县工业投资增速持续放缓，且大项目减少、带动不足。

相对而言，东部地区企业行业分化明显。转型早、转型快的企业、行业、区域发展较好，软件信息、生物医药、高端装备制造等新兴产业发展迅速；反之，钢铁、水泥、化工、机械等传统行业产能利用率低，占主导的区域经济下滑严重。这种分化显示出了我国经济结构的调整和变化，以及结构调整所带来的发展动力。

财政收入下滑

经济增速下降，带来财政收入迅速下滑。如从2011年到2015年7月的一般公共预算收入增速，贵州省从44.8%下降到5.3%；河南省从24.6%下降到8.4%；山西省从25.14%下降到-7.8%。山西省基层政府财税收入下滑情况更为严重，2014年约有一半县级政府公共财政收入为负增长；2015年上半年9市、86县中，50个县（市、区）财政收入负增长超过20%。

不仅收入下滑严重，从整体看，收入质量也不高，非税收入占比居高不下。从调研情况看，从2014年到2015年，在调研的市县中，非税收入所占的比重几乎都有提升。

依然存在税收任务指标。虽然现在强调以指导性指标替代过去的执行令指标，但名为“指导性”，在实际执行过程中又带有指令性色彩，地方政府和税务部门年初逐级下达征税任务指标，而且层层加码。这项指标还是税收政绩考核中的重要指标，有些地方甚至实行一票否决制，连续2年完成不了，一把手会被免职。

在中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇看来，这种情况既不正常，也不可持续。调研也显示，这一方面导致出现地方为完成任务而进行税收空转、虚收等问题，局部地区税收存在不同程度的水分；另一方面容易带来税收“顺周期”问题，造成“过头税”，从而加大经济下行压力。

如要解决县级财力问题，杨志勇认为，短期需要通过发债、变卖资产、采用PPP模式等方式多管齐下，综合用力；长期看，根本性的解决方法还是要找到地方经济发展动力。

支出压力加大

财政收入下滑导致县级财政运行困难，直接影响了县级治理和公共服务的提供。一个明显的表现是拖欠机关单位事业人员工资，这在山西、辽宁、黑龙江等市县均有发生。同时，在保障民生支出、投资建设以及防范地方债务风险方面，县级财政都要承担更大压力。

在财政供养人员方面，2014年，国务院出台文件相继上调了公务员和事业单位等财政供养人员的工资福利标准，但到2015年，很多县级层面都没有完成执行到位。这一是增资后人员经费增加对支出的冲击大，二是增资后带来单位缴纳的养老保险及所设立的职业年金部分对支出有影响。如，广西壮族自治区全州县仅上调工资一项支出就占到支出比重的22%。对于不享受转移支付和财政补贴的县来说，压力更大。

民生支出逐年增加，大部分市县民生支出的增速都超过了一般公共预算支出的同比增速。对中西部而言，一个特别之处在于，当前国家出台了大量交通等基础设施投资规划，西部地区也在大力开展交通、旅游、学校、医院、土地治理等基础设施建设，即西部地区处于基础设施建设的高峰期。但县级层面一般公共预算基本无法安排足额的政府公共投资，之前倚重的土地出让收入和债务收入，当前也大幅下降。

解决这些问题，一方面需要国家在出台政策性增资时，尽量考虑地方收支平衡压力，对基层财政有统筹安排，适当给予增资保障。另一方面，地方尤其是省级政府需转变思路，改变财政资金使用方式，通过股权投资引导基金、产业引导基金、PPP等模式来支持地区建设和企业发展。

挂钩、配套支出依旧

根据十八届三中全会决定中关于重点支出一般不同财政收支增幅挂钩的要求，新修改的预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，但由于部门法之间的优先序没有明确定位，其他相关法律没有修改，如教育法对教育支出的考核仍在沿用挂钩机制，基层财政不仅难以统筹财政资金，也给支出造成压力。

同时，预算法明确规定“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金”，实际上配套依旧。如2014年桂林市各区县政府分担中央专项项目投入资金，在项目资金总额中占比区间为9.61%-44.52%。全州县本级人员支出已占该县实际可用财力的78%，配套资金占比达19%，形成较大隐性缺口，致使当地国企改制安置等支出一拖再拖。且在实际执行中，如果不配套资金，政府拿不到项目。

刘尚希特别指出，即使现在名义上大配套取消了，小配套仍在。大配套指专项转移支付配套，小配套则是现行体制下许多或明或暗的配套要求。如城乡居民医疗保險、养老保险，中央、各级政府和个人分别承担一部分，但只要中央出台提高医保标准的政策，地方政府就要进行相应配套。再如中央要求提高公务员工资标准，地方不论经济状况、财政状况如何都要执行。这同样给地方带来支出压力，不仅使政策难以真正落实，也影响了地方财政的可预期性。但在当前体制下无法做到谁出政策谁掏钱，从较长一段时间看，配套资金很难取消。

债务风险不容忽视

财政收支失衡在不同层级政府间都有体现，只是程度不一，政府层级越低财政脆弱性越大，这种脆弱性集中体现在政府债务风险上。从调研情况看，县级政府负有偿还责任的债务比重高且增长快，如2014年，福建仙游县达到73%，广西全州县在84%以上，贵州省息烽县则高达99.55%；从2014年到2015年上半年，息烽县债务增长了8.2%，广西灵川县则增长了138.46%。因此，还债压力普遍较大。

2015年进行的债务置换以及新增的债务额度，虽然在一定程度上减轻了基层政府融资压力或偿债压力，但对需求来说还是太少，尤其对处于基础设施建设高峰期的西部地区来说等于杯水车薪。在房地产市场进入下行周期以及土地市场降温的大背景下，推广 PPP模式将经受市场的检验，缓不济急。若不能妥善筹划，适当扩大政府债券发行规模，很可能会影响政府正常的融资需求。不过债务置换与债券发行涉及到资本市场建设问题，如地方债券市场是否真正形成、地方债券的流动性如何增强等，尚存一定的不确定性。

对于地方债务问题，杨志勇强调要区别存量和增量，存量债务通过置换等方式解决，不能让存量拖住增量。刘尚希则认为，要防止财政风险扩散、提高地方债务资金的使用效率，有必要在预算法框架内建立“资本预算”。即“吃饭的钱”（经常性预算）与“搞建设的钱”（建设性预算）分开，前者不不允许赤字，后者则可以负债，纳入资本预算。如果不分开二者，经常性预算也出现赤字，会带来更大的财政风险。

融资难、融资贵

调研显示，尽管2015年中国人民银行多次降准降息，流动性总体充裕，但行业分布不均衡，流动资金贷款困难。由于商业银行对企业特别是资源类企业采取限制融资政策，企业普遍面临惜贷、限贷现象，这极易造成部分企业资金链断裂。

从2013年开始，山西地方煤矿大部分到期贷款无法正常续贷；河南省一些基础行业、重化工业贷款困难，煤炭、钢铁、造纸、建材等15个行业超过30%的企业流动资金存在很大缺口。这致使企业不得不通过其他渠道如农村信用社、小额贷款公司贷款等融资，这些渠道利率达到11%-12%，河南省有些中小微企业实际融资成本在20%以上。融资成本高，企业不堪重负。

要解决这一问题，课题组建议，应尽快完善金融信贷政策，给予中小企业和民营企业融资方面的国民待遇；通过财政支持担保、贴息等支持民营企业融资；鼓励各地设立小微企业融资担保基金，成立专门服务小微企业的政策性担保公司，支持小微企业创新创业。同时，中西部地区因其区域经济薄弱，金融生态环境不佳，以及政府财力有限等原因，在信用融资中往往处于弱势地位，但中西部后发优势正需要通过必要的基础设施建设，为此，需要通过必要的政策性金融手段适度“逆向操作”，为中西部地区政府提供支持。

联保互保风险

融资难、融资贵是引发民间融资、非法集资以及企业互联互保链等问题的重要原因，当前这些金融风险正在逐步显现，非正常融资和非法集资新发案件数量、涉及金额、参与人数等都在大幅增加。这在中西部、东部地区都有发生，相对而言，东部企业之间循环担保、联保互保又称“担保链”引发的金融风险更为普遍。

目前出现的“担保链”，已经不再是同行业、同一商圈小微企业联保互保，相当一部分是以某一家或者几家龙头企业为核心，形成了上下游或关联企业担保链条。从风险看，“担保链”已经超越了单纯连带责任担保，隐藏着大量交叉联保互保问题以及以此为名的骗贷行为。而且银行为了规避责任风险，在某种程度上助推这种联保互保方式。政府为了让更多企业获得贷款，也起到了推动作用。

这样一来，风险更隐蔽，涉及面更广，出现问题处置难度更大。一旦资金链断裂，贷款企业和担保企业都面临破产危险，容易引发区域性公共风险。近年来，“担保链”引发的企业破产与金融风险在温州等地已多次发生，需要高度重视。

东北财政现象

东北财政经济问题近年来是各界关注的热点，国家也出台了多项政策。从调研情况看，东北财政经济情况与全国其他市县相似。

GDP增速同比回落较快，但没有出现负增长，2015年辽宁预计增速为3.5%，吉林前三季度达到6.3%，黑龙江前三季度达到5.5%。工业增加值下滑严重，2015年前三季度，吉林同比增长5.1%，黑龙江同比增长0.2%，辽宁同比下降5.4%；出口皆为负值。仅社会消费品零售总额增长较快，2015年前三季度，辽宁同比增长7.8%，黑龙江为8.7%，吉林为8.8%。

无论是从经济运行情况还是财政收入情况看，均未出现“断崖式”下跌，之所以降幅大，一个重要原因是之前虚报比较大，从省到市到县甚至到乡都虚报数据，有些地方水分高达40%，乃至出现一个县的GDP超过香港这种怪事。

调研显示，东北财政经济下行的重要根源在产业结构。东三省产业以能源、重工业为主，第二产业比重高，其中制造业和采矿业占比大。这些行业受全球经济不景气影响大，且东北制造业又多处于中低端，导致出口下降严重；石油价格暴跌，使黑龙江税收大减。由此可见，东北现象固然有其深层次问题，但并非个别现象，而是全国统一市场和世界经济一体化的一个综合反映。

政府救市风险

地方政府救市在东部地区表现明显，这主要是因为东部经济发展较好，为了稳定经济和和社会，条件允许的市县采取了救市措施。救市情况五花八门，福建有的市县通过税收信息共享、设立助保金和风险补偿金的形式，政府增信，降低银企之间的信息不对称，从而帮助企业贷款和银行放款；山东设立股权引导投资基金，引导地方经济转型升级，或者通过财政注资设立“过桥资金”帮助企业渡过难关。

总体而言，救市起到了一定的稳定区域经济和金融的作用，有利于缓解结构转换中的阵痛，但很容易带来副作用。比如，可能妨碍市场在资源配置中决定性作用的发挥，减慢结构转换的速度，使该淘汰的企业不能及时淘汰，形成一些僵尸企业。僵尸企业成为目前中国经济的“癌症”，与政府过去救市过度不无关系。同时，地方政府救市面临着严重的不确定性风险，在经济趋缓下行、财政收入下滑的环境下，救市会将企业的风险转移到政府身上，不但解决不了企业的问题，反而可能扩大财政风险。

因此，如何把握好救市的度，在稳增长和调结构之间找到平衡，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是对地方政府能力的重大考验。

财税改革难题

事权与支出责任不适应、财力与支出责任不匹配，是当前县级经济财政运行中出现各种问题的重要原因。

从整个支出看，全国85%的支出为地方支出，其中市、县、乡约占70%，越往下做的事越多。这与我国整个治理方式相关，治理决策和政策的顶层设计在中央，执行层主要在市、县、乡。这种治理结构给基层财政带来非常大的压力，不仅很多支出超出了地方的财政能力，且在治理效率和风险防范上都存在问题。

还使得基层财政面临诸多不确定性，如基层财力很多来源于上级政府的转移支付，导致基层不能及时掌握其可支配的财力规模，在制定发展规划时处于被动。而且中央财政收入减少可以提前通过提高赤字率解决，基层收入减少只能通过举债、变卖资产等方式解决。

财政体制上的层级化，即主要对本级财政负责、一级管一级，是导致财政越往下越脆弱的体制性根源。在当前环境下，这种体制性的弊端越发呈现出来。上级政府权力大，一些支出责任可以下移，财政日子相对好过，越往下政府承担的支出责任越多，权责不对等，会导致财政严重失衡。2005年之前正是因为这个原因，全国半数县发不出工资，现在基层财政危机可能再次重演。

为此，刘尚希建议，应该加快建立地方“辖区财政责任”。即每一级政府的权力与责任必须相匹配，除了对本级财政负责，还应当对辖区内的横向财政平衡与纵向财政平衡负责。基层的一些困难应该首先由省级政府解决，而不是直接由中央解决，这样治理效率才能提高，真正防范财政风险在上下级财政之间转移并导致扩散。