金融生态建设中的地方政府行为

陈丽

摘 要：随着金融深化和金融发展，经济金融化的趋势愈发明显。在此背景下，良好的金融生态环境对于产业结构的转型升级、经济的稳健增长具有重要作用。鉴于地方政府在金融资源配置过程中拥有一定行政权力，本文在解析我国金融生态环境现状的基础上，从政府的职能出发，阐述地方政府在金融生态建设中应承担的职责。然后，兼顾“政治人”与“经济人”的双重角色，剖析我国地方政府在金融生态建设中的现实行为。基于此，提出地方政府应该加快职能转变、加强组织与协调、提供更多的金融产品与服务、培养与储备高端金融人才，以改善区域金融生态环境。

关键词：金融；生态建设；政府行为

2004 年，周小川行长借鉴生物学理论，将生态概念引申到金融领域，创造性地提出了“金融生态”的概念和改善金融生态环境的主张。它借用生态学的理论，为我们理解金融体系的运行及其同社会环境之间的相互依存、彼此影响的动态关系，提供了新的科学视角。当今，在中国的很多地方，金融资源要服从于行政权力而配置，地方政府掌握着金融资源的配置权。

一、政府主导金融生态环境建设的必要性

金融是现代经济的核心，是经济发展的第一动力，也是经济运行的晴雨表。一个地方的发展在很大程度上取决于金融生态。可以说，金融生态环境是县域经济发展的基础和前提， 金融生态环境的好坏直接影响着县域经济发展水平的高低。只有遵循科学的金融发展观，不断创新金融发展理念，营造良好的金融生态环境，才能为县域经济发展提供全面、高效的金融服务和稳定的资金支持，才能实现县域经济的可持续、跨越式发展。

金融生态环境包括经济、社会、文化、法律等诸多相互作用、 相互制约的因素，涉及行政、司法、银行、企业等众多部门， 这就决定了金融生态环境建设需要多个部门和全社会的共同努力， 需要财政、 税务、工商、公检法、金融部门、新闻宣传等各部门齐抓共管。现阶段，地方担负着组织和推动经济社会发展的重要职责，作为现代经济的核心——金融是政府必须关注而且需要積极推进的一项重要工作；同时，要把这些部门和单位有效地组织起来，全社会共同打造良好金融生态环境， 政府更具组织力、号召力和管理能力， 越来越表现出了许多优越性。首先，地方政府更具有灵活性，能够针对金融生态环境建设过程中出现的新变化、新问题迅速做出反应，及时进行决策；其次，地方政府效率更高，能够以积极的态度和有效的方法推进金融生态环境建设各项措施的落实和实施；第三，地方政府责任感更强，能够近距离地切实感受经济社会对金融工作的要求，因而会主动地、富有创造性地开展金融环境建设，给企业、银行以稳定预期。

二、地方政府行为对金融生态的影响

《中国城市金融生态报告》曾说到：“尽管造成地区金融生态环境差异的原因纷繁复杂，地方政府行为始终是构成其中的关键因素。几乎所有金融生态环境的构成要素都强烈地受到地方政府的行为的影响”。尤其是在分税制改革以后，地方政府获得了不断宽松的地方经济行政管理權和地方财政自主权。地方政府官员为了追求政绩，想方设法掌握金融资源的行政配置权，干预金融信贷，扩张辖区经济。其中诸多行为都对金融生态环境造成了负面影响，具体来说，地方政府行为对金融生态的影响，可以分为直接影响和间接影响。地方政府行为对金融生态的直接影响表现为地方政府对金融资源的胁迫式占有。具体表现在以下三个方面：

（一）地方政府行政干预金融信贷资金的配置。就客观经济效果而言，金融信贷对发展地方经济有显著作用，但前提是信贷资金的投放必须符合市场需求并由银行自主决定。经过多年的改革，地方政府影响银行贷款投向的能力弱化了，但并没有消除。比如地方政府经常要求当地金融机构提供一些引资项目的配套贷款。地方金融机构迫于政府的压力投放的信贷资金往往不符合安全性的要求，极易发生风险。

（二） 地方政府热衷于发展辖区内的地方性银行机构，将其变为自己发展地方经济的“提款机”，为地方政府选定的项目和企业提供贷款支持、兼并其他陷入困境的城市信用社、向处于困境的企业提供贷款、垫付地方政府债务等。这种行为到底如何评价值得探讨，但地方政府对金融资源的控制欲望无疑不利于金融生态环境的优化。

（三） 地方政府缺乏诚信约束和诚信意识，导致市场经济资源配置的扭曲。地方政府的债务问题与财政风险最具有代表性。它本身就是历届地方政府实施不正当经济干预，又缺乏诚信约束而不断积累的结果，也是政府干预超出力所能及的范围之后债权人所暴露的信用风险。同时，在地方政府的干预过程中，又将金融风险和不良资产产生机制传染给了地方金融机构，造成了政府部门与金融机构金融资产质量的下降和金融生态平衡能力的下降。

地方政府行为对金融生态的间接影响表现表现在五个方面：第一，地方政府投资冲动造成的重复建设问题间接导致银行不良资产上升；第二，在地方政府主导的经济增长中，金融资源更多的流向政府规划的项目中，而金融资源不按效率原则配置则会带来金融风险问题；第三，地方政府行为边界不清晰异化了金融机构的行为，即越是政府支持的项目，银行的风险评估过程就越缺乏实质，间接地影响了金融机构的市场化进程。

三、地方政府改善金融生态环境的策略

（一）转变政府职能，规范地方政府行为

金融生态环境的好坏与地方政府的行为息息相关，要想从根本上改善金融生态环境，建设一个有利于社会经济良性发展的金融生态环境，必须从本质上转变地方政府的职能，在金融领域实现从 “管理型政府”向 “服务型政府”的转变。为此，地方政府应该有所为，有所不为。有所为，要求地方政府要维护好金融生态发展的法律环境、制度环境以及风险控制环境等，同时要协调好金融生态环境中各部门的相互关系；在符合中央政府宏观经济政策的条件下，结合所辖地的经济发展基础，制定本区域产业升级目标及结构优化方向，通过政策性措施有目的性地引导金融资源向需要扶持与优先发展的行业和产业汇聚，通过信贷结构的调整，促进产业结构转型升级；对于已形成的地方政府债务余额，应建立科学的风险预警机制防止风险的进一步累积，并通过切实可行的偿债计划缓慢释放风险。有所不为，要求地方政府杜绝不符合市场经济发展规律的行政干预行为，努力使金融资源的配置服从于市场，而不是过多地服从于行政权力。特别是，当前我国的金融市场是银行主导型的金融市场，尽管随着金融体制改革的推进，商业银行产权市场化水平日益提高，但地方政府行为对于商业银行经营的溢出效应仍然非常明显。政府直接或间接的行政干预弱化了商业银行参与市场竞争的自主性，这一方面增加了商业银行的经营风险，另一方面缘于商业银行的非市场化行为还可能影响中央银行货币政策调整的有效性。因此，地方政府应充分相信市场的调节作用，少一些行政的直接干预，多一些市场的自主调节。

（二） 健全地方金融管理机构，重视金融人才培育与储备

科学合理的金融功能定位，是制定區域金融发展规划的前提，也是提高金融支持经济增长效率的客观要求。由于我国幅员辽阔，不同的区域自然资源禀赋不同，在此基础上所形成的产业结构和经济发展水平也存在差异，地方政府金融工作办公室应结合区域实际，在区域经济发展目标框架内，明确区域金融功能定位与发展目标。区域金融发展规划是区域金融发展目标按计划实现的保证。地方政府金融工作办公室应通过对区域金融发展所处环境的分析，明确发展基础，以及可能面临的机遇与挑战，在完成顶层设计的基础上，详细制定分项目标与实施路径，从金融载体支撑、金融要素集聚引导等方面全方位、立体地保障区域金融发展目标的实现。区域金融生态建设涉及地方政府、金融监管机构、银行机构、

（三） 规范民间融资市场，健全信用体系，完善中介服务机制

近年来，随着金融市场的发展，在经济转型过程中原有大量产业资本，受金融市场高回报率的影响，开始进入金融市场，形成大量的民间借贷资本。这在降低金融对实体经济支持力度的同时，也可能催生金融泡沫，并引起金融市场动荡，必须引起各级地方政府的高度重视。民间金融作为正规金融的补充，地方政府应通过法规与制度建设，引导其规范有序地参与金融市场投资，并尽可能拓展民间资本参与经济活动的渠道与平台，充分发挥民间资本参与地方经济建设的积极性。在地方经济转型过程中，地方政府应充分认识良好的信用环境对于金融业的持续健康发展具有重要的意义，切实履行 “奖优惩劣”政策，坚决抵制地方保护主义，严厉打击诸如逃废银行债务等违法行为，而对于那些信用良好、违约率低的企业给予相应的奖励并在辖区内通报表扬。

四、结语

作為金融生态主体之一的地方政府在协调地方各部门的工作中具有优势，也是金融生态环境改善的直接受益者，应该切实发挥主导作用。

参考文献：

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[2] 刘煜辉， 沈可挺. 地方政府行为模式对地区金融生态的影响， 中国金融， 2008（3）.

[3] 马俊昀. 地方政府在金融生态环境建设中的角色定位： 陵县案例， 金融发展研究， 2009（8）.