浅析乡镇人大开展执法检查的困境及对策

赵永琴

“乡镇人大代表数量庞大，又位于国家权力体系的“神经末梢”，最能直接触碰并感知法治脉搏。发挥乡镇人大基础性作用，根基在于开展好乡镇人大执法检查。

乡镇人大开展执法检查应侧重于推动法律法规的贯彻落实、开展普法宣传、培养全民法治观念、规范政府工作行为等方面。”

法律是治国之重器。良法是善治之前提。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全面推进依法治国成为当前国家治理领域改革的新常态，这项复杂的系统工程基础在基层，工作重点在基层。

乡镇人大作为最基层的民主法治建设平台，应充分发挥职能职责作用，认真开展执法检查，推动基层民主法治建设。

乡镇人大执法检查具有基础性作用

从中央到地方五级政权体系中，乡镇人大是最基层的国家权力机关，全国共有4.2万个乡镇，乡镇人大代表194万人，占全国各级人大代表的72.66%；重庆市有824个乡镇，乡镇人大代表47444人，占全市各级人大代表的79.91%。乡镇人大及基层人大代表数量庞大，发挥好他们的作用，对基层民主法治建设具有重要意义。

发挥乡鎮人大基础性作用，根基在于开展好乡镇人大执法检查。去年6月，《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》规定，乡镇人大通过听取审议工作报告，组织代表开展视察、专题调研、执法检查等方式，对政府工作进行监督。全国首次将执法检查延伸至乡镇人大，填补了执法检查监督方式在基层民主法治建设中的空白，这对于发挥乡镇人大在民主法治建设前沿阵地中的作用、推动全面依法治国战略方针在基层“落地生根”、全面建成社会主义法治国家具有十分重要的意义。

乡镇人大开展执法检查的现实困境

经过三十多年的探索和发展，全国人大、省市人大、区县人大均形成了一套行之有效的执法检查长效机制。但是，乡镇人大开展执法检查还很薄弱，存在诸多掣肘。

1、执法检查主体法律地位不突出。今年3月修订的《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》第44条规定，乡、民族乡、镇人民代表大会代表根据主席团的安排……对本级人民政府和有关单位的工作开展视察、执法检查、专题调研和评议等活动。这就意味着在乡镇，开展执法检查的主体是乡镇人大主席团。但是乡镇人大主席团的法律地位在宪法中却没有明确。从一些下位法来看，人大主席团只是作为乡镇人民代表大会在闭会期间的日常工作机构，不能独立行使职权，“最后一公里”制度设计的阙如导致根本政治制度在乡镇“不接地气”。同时，监督法也没有对乡镇人大开展执法检查的相关情况进行规定。乡镇人大主席团执法检查主体的合法性在法律层面无法可依、无章可循，其组织开展执法检查处境尴尬。

2、被检查对象执法权不完整。执法榆查作为人大监督方式的一种，监督对象是本级法律实施机关。也就是说，乡镇人大开展执法检查，监督对象应当是乡镇法律实施机关。但是，多数已颁布的法律法规和规章均规定，县级或县级以上人民政府及其主管部门才具有执法主体资格。根据行政处罚法和行政许可法等有关法律规定，市、区县行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况，依照现行法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法职权。乡镇政府在委托范围内行使行政执法职权。那么，对于没有执法主体资格的乡镇执法部门，乡镇人大执法检查“检查谁”？

3、执法检查组成员不明确。执法检查组成员构成、数量、素质直接关系着执法检查效果的好坏。《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》和新修订的重庆市实施代表法办法均规定，乡镇人大代表对有关单位的执法情况进行检查。但是，乡镇人大代表大多为非专业人士，开展执法检查不可避免存在检查盲区，检查效果也会大打折扣。而且，我国法律法规数量多、专业性强，执法检查组成员相对于被检查对象而言大部分是“门外汉”，“被检查的国家机关、单位应当如实向代表介绍情况”的要求落实难。

4、执法检查程序不规范。由于监督法对乡镇人大不适用，对被检查单位办理审议意见敷衍应付、落实不力的，或者在短时间内无法完成整改的，乡镇人大没有可适用的法律依据进行处理。

乡镇人大开展执法检查的对策分析

1、明确乡镇人大主席团的法律地位。法定职责必须为，法无授权不可为。建议加强顶层制度设计，完善国家权力机关体系，把乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会闭会期间的常设机构，赋予其法律地位，明确其法定职权及活动方式，切实解决乡镇人大职能弱化、虚化的问题。修改监督法、《重庆市实施（中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法）办法》，改为《中华人民共和国各级人民代表大会监督法》，确保乡镇人大执法检查有法可依、有章可循。

2、厘清乡镇人民政府的行政执法权责。赋予各级人民政府完整的行政执法权，人大执法检查才能如有根之水、有本之源，解决“检查谁”的问题。建议深化行政执法体制改革，横向上厘清执法机关权限，完善行政执法管理，深入推行综合执法、跨部门综合执法；纵向上合理配置执法力量，推进执法重心下移，提高基层政府执法能力。制定地方性法规或规章，划清乡镇行政执法权限、明确乡镇行政执法责任、加强乡镇行政执法力度，授予乡镇政府行使与其责任相适应的综合行政执法权限。

3、优化执法检查组人员。建议进一步修改完善相关法律法规，优化乡镇人大代表结构，处理好干部、农民、知识分子等方面的实际比例，优先推荐在整体构成上具有较高政策理论水平、法律专业素质和实践经验的代表候选人。健全乡镇人大代表长效学习机制，特别是强化执法检查前的学习培训，提高代表发现问题的能力和水平，助其提出有针对性、专业性的意见和建议。同时，可以根据实际情况聘请法律顾问、专业人士参与执法检查。

4、规范乡镇人大执法检查的程序。建议制定乡镇人大执法检查办法，逐步建立经常性工作机制，对乡镇人大开展执法检查的方式方法、程序步骤等进行明文规定。

在选题上，结合本地法律法规实施的客观需要，每年确定执法检查计划，经主席团会议通过后，并在年初人代会上向人大代表报告。

在程序上，制定执法检查方案，经主席团会议通过后，组织开展执法检查；检查过程中不直接处理问题，发现的问题提交主席团会议审议后，连同执法检查报告，转交政府相关部门整改落实；在规定时间内向主席团反馈审议意见办理情况。

在问效上，建立执法检查“回头看”机制，通过跟踪检查、跨年度检查、二次审议等方式，对政府相关部门整改落实情况进行督办；强化问责处置环节，对政府职能部门整改不力的、社会影响较大的典型事件，一查到底、抓出实效，并向社会公示。

法律写出来不是仅仅停留在纸面上，更重要的是要将纸上的法律变为行动的准则。要用好乡镇人大执法检查这把利剑，构建严密的法治监督体系，全面推进社会主义法治国家建设。