人大主导立法应把握好三个“关键环节”

詹亮　张庆庆

“把握好地方立法工作中“立项”“起草”“审议”“三个环节，才能真正发挥人大在立法工作中的“主导作用”，才能适应经济“新常态”下社会民众的“新期待”，不断提高立法质量，增强立法实效。”

党的十八届四中全会决定提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，这是新形势下对坚持和完善人民代表大会制度所提出的更高要求，亦是全面深化改革、全面推进依法治国，推动并实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。

立足地方立法实践，贯彻落实好十八届四中全会决定的精神要求，真正发挥人大在立法工作中的“主导作用”，应当注重把握以下三个“关键环节”。把好地方立法的“立项”环节

立法实践中，地方人大的作用更多呈现对法规文本形式与内容的审议，而非对立法工作的全面主导。据不完全统计，我国地方立法中超过95%的法规案由政府部门提清并起草，人大常委会、专委会、代表或委员联名的非常少。基于此，地方立法应当突出对立法规划的主导，实现由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”的履职思路与方式的转变。

一是地方立法规划应当具备矫正价值，即“实现由强调对行政机关授权向注重对行政机关控权的转变”；转变重心，即“实既从经济立法向民生立法的转变，从管理生法规向服务性法规的转变”；突出重点，即“对党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项”予以优先立项。

二是地方人大应当强化对立项规划前的评估调研，主要包括“哪些法规应该立项，哪些法规不应该立项；哪些法规应当先立项，哪些法规可以后立项”，要彻底扭转“政府报什么，人大立什么”的被动尴尬局面，严把立项审查关口，将部门利益和地方保护主义对立法规划的“负效应”降至最低乃至消除。

三是地方人大应不断强化立项规划对社会民众意见或者建议的吸收与回应，诸如通过建立立法建议公升征集制度，广泛收集吸收社会公众的立法建议，同时无论建议采纳与否均应回应；建立立法规划专家论证制度，积极组织社会专业力量参与并开展针对立法建议的调研、讨论与论证：注重人大代表在立法规划中作用的发挥，保证人大代表议案和意见建议办理工作事项与地方人大立法规划有效衔接。

把好地方立法的“起草”環节

地方法规的起草可以归结为三种形式.即“人大自主立法、政府及其职能部门立法、委托第三方立法”，然则，地方立法实践中法规起草工作多由政府及其职能部门以“自主立法”或者“委托立法”的方式全权包办，即便是涉及综合性、全局性、基本性的地方法规起草工作人大亦较少承担。如此，为适应地方立法转型发展期的“新要求”，地方人大应当变革起草机制以充分掌握立法过程的主导。

一是强化地方人大“自主立法”，即地方人大应当突破“由人大或者政府就本地区的发展要求提出立法规划，再委托给相关的行业或者主管部门，对相关领域进行立法调研，担任立法起草工作”的传统立法模式，立足地方经济社会协调发展与维护社会公平正义的角度，牵头起草“综合性较强、涉及面较广、协调难度较大”的法规草案。

二是强化对政府及其职能部门立法的监督，即地方人大应当强化对政府及其职能部门法规起草工作的“动态监督”。明确政府及其职能部门的立法项目范围，对存在明显利害关系（主要是涉及部门利益）的立法项目应当实行严格的起草回避制度，转由其他相关权力部门（诸如法制办等）代其履行职责，同时地方人大（专门委员会）可以提前介入政府及其职能部门法规草案的拟定工作，通过听取汇报、交流座谈、专题调研等方式加强沟通，提前掌握政府及其职能部门法规起草的进度及所存在的疑难问题等，并根据调研实际提出针对性的意见或者建议。

三是强化对社会力量的引入，即地方人大可以根据立法的实际需要，对专业性较强、技术性较强的立法项目，委托具备条件的高等院校、科研机构、社会团体等第三方调研起草，同时地方人大在拟定法规草案过程中亦应当公开、广泛征求社会公众的意见或者建议，并及时将处理结果公开。

把好地方立法的“审议”环节

地方法规的审议事关地方人大立法质量与效益，事关地方人大制度功效的实现。如此，地方人大应当严把地方立法“审议”关键环节，不断提高法规审议的效率与质量。

一是地方人大应当严格落实法规审议前送达常委会组成人员与人大代表研读的“时限控制”，以此保证委员与代表有时间深入研读、审议、论证拟审议法规。

二是地方人大应当明确法规审议的内容事项，确定应当审议的重点核心问题，同时地方人大对法规草案的审议应当突破“程序性审议与技术性修改”的内容局限，在合法性界定和科学性论证基础上侧重对法规草案主要内容和重要制度的实质性审议。

三是地方人大应当注重对审议过程的灵活把握，即地方人大法规草案审议应当根据“轻重缓急”分别进行，即便是“紧急”的法规草案亦应当严格依照程序走，“该调研的一定要深入广泛地调研，该听证的一定受认真负责地听证，该协调的一定要耐心反复地协调，该修改的一定要合法合理地修改，一条一款、一字一句，马虎不得”。当然，这并非意味着地方人大可以久拖不决，其应当充分发挥法规草案审议的主导作用，对“经协调仍无法达成一致的法规条款”既可以决定另行单独表决，亦可以决定直接由人大审议、修改、确定并通过。

最后，地方人大应当注重征求社会各方的意见，即地方人大应当深入基层群众、服务对象了解法规草案所涉及事项的运行现状与所遭受的疑难问题，听取社会公众对法规草案的意见或者建议，同时积极引入相关行业领域的专家与所涉部门的相关人员进行座谈、沟通，必要时还可以组织针对专项内容的辩论。

同时，地方人大应当强化对地方立法的评估和监督，借“对行之有效条款的确定，对脱离实际条款的修改或者删除”，不断提高立法的质量与效果。

要明确法规评估监督的主体，即地方人大应当设置专门的法规评估机构，配备专职法律人员，也可以通过“外聘”法律专家等形式兼职法规评估工作。

要厘滴法规评估监督的内容，即地方人大对法规的评估监督应当集中在“合法性、合理性、协调性”，诸如“法规是否适应当前的社会变革环境与发展需求；法规是否依然具备较强的执行效力；法规是否达至立法之预期目的；法规权责的规制是否恰当”等。

要落实法规评估监督的结果。地方人大对法规评估监督的结束并非任务的完成，应当对评估与监督发现的问题进行整改，并通过对地方法规的修订和废止予以固定。

要完善评估监督机制，强化上级人大对下级人大立法的备案审查；加强上级人大对下级人大的立法指导；注重听取立法部门对法规实施情况的专项报告及社会民众对法规效果的意见或者建议。