辽宁行政审批制度改革的实证研究

孙建民 梁晓丽 冯迪

自2001年国务院牵头拉开中央政府行政审批制度改革的序幕，各省地方政府遵照中央精神，结合地方经济发展实际，进行了不同程度的、卓有成效的行政审批制度改革。本文总结了各省市在行政审批制度改革方面取得的先进经验，结合目前辽宁省行政审批制度改革的现状，对辽宁省行政审批制度的改革模式、路径提出可行性构想，并对“辽宁模式”可能出现的主要问题及解决办法进行了深入思考。

2001年，中央政府正式拉开了我国行政审批制度改革的大幕。十多年来，在国务院的统一领导和部署下，以加快转变政府职能、全面推进法治政府建设为目标，以清理、减少和调整行政审批项目为重点，以坚持集中、便民、高效和廉洁审批为原则，以创新行政审批体制、建立政务服务中心为平台，以实体集中审批与虚拟网络审批相结合为手段，全国行政审批制度改革取得了明显成效，受到群众和社会的广泛好评，得到专家学者的充分肯定。

一、全国先进地方政府改革时效

（一）“海南模式”

在地方行政审批制度改革中，海南以省人民政府政务服务中心为平台，相对集中行政审批权，大力改革行政审批的体制机制，着力推行行政审批的阳光政务，初步形成了地方行政审批制度改革的“海南模式”：多数审批部门、审批事项进驻，绝大部分进驻事项均能办理，形成了以政务中心为平台的高效、廉洁、便民的行政审批机制，政务中心成为同级政府的行政审批管理与服务机构，切实承担起推动行政审批制度改革的主体角色。海南省政务中心是行政审批制度改革的“样板工程”。海南省政务中心率先提出并实行“三集中”的模式。所谓“三集中”是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。审批事项集中是在不增加编制的情况下，各厅局设立专门的行政审批办公室，将原来分散在各处室办理的审批事项向行政审批办公室集中，其他处室不再具有审批职能。审批权力集中是由行政首长授权，将分散在各分管领导和业务处室的审批权力向行政审批办公室主任（即“首席代表”）相对集中。审批人员集中是指行政审批办公室以及工作人员整建制向中心集中。“三集中”后各审批办拥有受理权和直接审批权，启用“行政许可专用章”，在政务中心的统一领导、组织、协调和监督下进行行政审批。

（二）“吉林模式”

2003年以后，吉林省依托政務大厅进行的四次行政审批事项清理、整合等，形成了特有的“吉林模式”：吉林省政府逐渐将行政审批范围和内容的变化与审批运行方式的变革结合起来，确立了相对集中审批模式作为改革的阶段性目标。相对集中审批模式的前提在于具有审批权限的政府职能部门在政务大厅设立办事窗口，将与审批有关的咨询、受理、协调、服务、收费等事项全部纳入政务大厅统一办理；核心在于审批集中过程中事项的清理、程序的简化、流程的再造、监督的强化，以及审批服务理念和提供方式的转变；根本在于审批权的相对集中，政务公开协调办公室作为吉林省政府办公厅的内设机构和政务大厅的管理机构，通过法定的程序和管理制度，对行政审批发挥实质性的管理和监督作用。这一具有地方特色的审批模式，成为吉林省行政审批制度改革过程的目标导向和政策依据。

（三）“广东模式”

2014年底，广东省己基本连通全省所有县区网上办事分厅，形成“横向到省直厅局、纵向到各县区”网上办事系统，积极探索网上办事大厅和实体办事大厅审批服务一体化。国务院审改办要依托国家统一的政务外网，尽快制定政务服务协同框架和标准，有步骤从纵横两个方面推动各级政府政务网络平台与政务服务中心及部门局域网的联网，逐步实现网上审批、电子监察等跨地区、跨部门的业务协同、信息共享、协调联动。

二、辽宁行政审批制度现状

辽宁省政府今年在取消和下放了一大批行政权力的基础上，把建设省政务服务中心作为推进简政放权、放管结合、优化服务的重要举措。省各部门先后采取不同方式，大力推进行政审批制度改革进入新阶段，颇有百家争鸣之势。但是市、县等基层行政审批制度改革差异较大，存在辽宁三级现象。

（一）改革先锋 极速前进

1.专家评估 阳光运行

为确保权利在阳光下运行，省质监局聘请专家评估。为进一步巩固行政审批制度改革成果，规范行政审批行为，实现从以审批为中心，向重事中事后监管的模式转变，辽宁启动行政许可审批下放事项评估工作。从5月9日至27日，辽宁省质监局将引入社会第三方对下放的行政权力运行情况开展客观公正的评估，采用听汇报、考实际、审材料、调问卷等方式进行，通过此次评估及考核，将进一步有效规范各市质监局做好下放后行政许可审批事项的办理行为，为省质监局进一步下放行政许可审批事项做好准备。确保行政权力公开、公正、透明的在阳光下运行。

辽宁省质监局此次评估的主要内容包括下放、委托下放、差异性下放权力，共分3级指标：一级指标包括制度建设、组织管理、审核实施等内容。二级指标包括制度的完备性、管理机构的完备性、队伍建设、审批过程的合规性、审批档案的完备性、审批事项的时效性、服务行为规范性、网上审批建设及运行情况等内容。三级指标包括权力清单公示制度、行政审批流程制度（流程图）、行政审批一次性告知制度、岗位责任与工作绩效考核制度、行政审批监管档案制度、鉴定评审专家管理制度、行政审批与技术审查分离制度等内容。

2.破立并举 极速前行

辽宁省交通厅、辽宁省国土资源等部门认真贯彻执行中央和省委关于行政审批制度改革的一系列指示精神，立足省情和本部门工作实际，坚持破立并举、上下联动、敢闯敢试，在简政放权的速度、力度、温度上进行了卓有成效的探索，以智慧和勇气下好改革的“先手棋”，切实把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除、该“管”的切实管到位，确保改革“蹄疾而步稳”，趟出了政府行业部门简政放权的新路子，赢得社会和群众点赞。

（二）多数单位 稳步推进

市质监局成立行政审批处，在全市第一个成建制整体进驻市公共行政服务中心，代表市局组织、协调所有的质监行政审批工作，按照授权范围履行行政审批职能。“一站式”服务对办理业务人员的素质和水平提出了更高的要求。为使窗口人员更迅速熟悉各项质监业务，一是探索实行“A+B+C”三岗位培养模式，每一个审批事项都设立A、B、C岗，其中A岗为基本工作岗位，B岗、C岗为辅助工作岗位，由A岗对其进行传帮带。一方面促使窗口人员更快熟悉各项业务，另一方面当A岗不在时，B、C岗顶替，不让办事群众跑空趟。二是实行受理三级审核制度。业务由A岗正常承接后，需要B岗、C岗签字审核后，方可受理。A岗能看到的资料B、C岗也能同步看到，这也是B、C岗和A岗共同熟悉业务的一种方式。进一步加强行政审批复合型人才建设。

其他部门先后成立行政审批处室，稳步推进行政审批制度改革的贯彻落实工作。

（三）部分基层部门 坐等观望

部分基层部门对承接许可的态度比较消极，仅为落实审计部门对其提出的整改要求而被动地、象征性地做了一些准备工作；有些部门明确表示不愿也无法承接下放的许可，希望由上级部门收回或暂时仍由上级部门继续办理；有的部门顾虑重重，认为即使承接也是迫于上级压力，对于能否承接好还不确定，准备综合考量一下再最后确定是否承接。

三、辽宁行政审批制度改革的可行性构想

辽宁省应结合推进政府职能转变要求，推进相对集中行政许可，积极探索创新行政审批管理机制、联动机制、服务机制，努力实现“减少审批层级、激发市场活力”的目标，进一步提升审批效率。将行政许可权相对集中到行政审批局，以“一窗进出”为目标，探索创新审批机制，创新开展事中事后监管机制，不断释放改革活力，相对集中行政许可见实效。

（一）创新机制 集中审批

1.“一枚印章”管审批

对于一个部门多枚印章等现象，可成立行政审批局，将分散在各个部门的行政审批职能和相关工作人员划转到行政审批局，同时启用“行政审批局审批专用章”，实现全省行政审批集中办理，减少审批层级，破除“公章四面围城”，让办事企业和群众不再东奔西跑，减少人力、交通等损耗。

2.“一个窗口”接办件

将全省相关行政审批事项集中到行政审批局办事大厅，按照“一个窗口流转”办理，“车间式流水线”审批的方式，优化办事程序，改变以往的“审批长途旅行”现象，缩减时限，为企业减压。精简审批工作人员、简化审批材料、缩减审批事项，减少办理层级，念好“服务经”，真正做到便企利民。

3.“一套清单”定边界

实行行政审批事项“目录管理”，分门别类建立“权力清单”，全面公开行政审批权力范围和运行“流程图”，划定审批界限，进一步规范行政审批。同时，按照“流程优、期限短、成本低、服务好”的目标建立“程序清单”和办理人员“责任清单”，明确界限、规范程序、落实责任。

4.“一班人马”定职责

实行“A+B+C”三岗位培养模式，加强行政审批复合型人才建设。其中A岗为基本工作岗位，正常办理业务时负责某一或几方面的工作，B岗、C岗为辅助工作岗位，由A岗对其进行结对传帮带。一班人马，三手准备，以备不时之需，确定职责，确保行政审批事项及时办理到位。

（二）联动机制

1.审批与监管联动

随着社会主义市场经济的进一步发展和行政审批制度改革的深入推进，行政机关应当逐步减少对行政许可的依赖，应尽快转变观念和创新管理机制，进一步加强事中管理和事后管理手段。弱审批、强监管，将行政审批权和行政监管权进行分离，建立规范化的行政审批和监管机制，制定《行政审批事中事后监管实施意见》，明确监管主体、监管事项和监管责任，进一步规范监管主体行为，防止自由裁量权滥用。一是在事中监管工作上制定相关制度，“程序清单”和“责任清单”制度、分段管控制度、事中监管防控体系制度、办结件抄告制度、每月抽查制度，确保正确行使审批权；二是在事后监管中建立相关工作制度，细化各项监管责任及奖惩措施；三是审管工作无缝对接，建立重点领域会商会审制度、特邀审查员制度和监管事项抄告制度。

2.加法与减法联动

按照“服务做加法、程序做减法”的原则，积极探索创新社会投资项目审批工作模式。一是采取同一阶段需要办理的行政审批事项合并联动办理方式，进一步缩减社会投资项目从注册登记到取得施工许可证的办理时限；二是部门协同一起办。根据项目建设进度与相关部门开展联合会审工作，最大限度合并审批事项，取得审批效率“最大公约数”。对以中介技术服务成果为审批条件的项目，试行“形式审查制”，强化中介机构和业主责任，进一步放宽市场准入，加快市场经济的发展。工业项目通过形式审查和实质审查后，只要具备主要条件，在企业承诺补齐缺项件的情况下，即可允许进入审批流程。

3.后台与前台联动

针对当前在行政审批中建设工程领域内现场踏勘不规范的现象，加强前台申报资料的精细化审查，同时，着重针对现场踏勘进行了规范。一是从现场踏勘工作流程、责任划分等方面，完善行政审批现场踏勘管理办法；二是从現场踏勘工作原则、流程、要求、职责等方面加以规范，制作统一的现场踏勘登记表；三是抽调业务骨干和专业技术人才组建跨部门、跨行业的现场踏勘队伍，按行业划分为商事登记类、城管交通类、投资立项类、规划建设类、涉农事项类、社会事业类和工业项目七大类专业踏勘小组；四是创新现场踏勘工作模式，把踏勘的工作模式分为分类踏勘、联合踏勘、标准踏勘、错时踏勘，切实解决现场踏勘“散、乱、多”等问题，确保行政审批资料与现场实际相吻合，从而实现行政审批及时专业、规范高效。

（三）服务机制

1.“管家式”服务

一是积极开展前期“政策辅导”。在政府与投资企业签订项目投资协议后，行政审批局马上对接企业，就审批政策和程序实行一次性告知，为企业开展审批政策、审批手续等辅导；二是对审批权限内的所有政府投资项目、产业投资项目、集中经济项目等制定个性化审批方案，通过综合受理指导、批前业务会审、全程跟踪督办、阶梯式分级协调等方式，整合行政审批局代办服务部、进驻的职能部门窗口、中介服务库等资源，运用联合审批、模拟审批、打包审批等审批方式，紧固审批链条，倒排时间节点，统筹项目推进；三是大力推行“预约服务、延时服务、上门服务”，为企业提供代办和帮办服务，协助企业完成审批手续办理，促进企业早开工、早建成、早投产。

2.“互联网”服务

与“一站式”的办公模式相比，不依托于实体性办公场所的网上行政审批，可以使公众在网上享受全程化、一体化、无缝隙的审批服务，既方便又快捷，节省了人力、物力资源，又为交通减压，网上审批不仅是“一站式”办公模式的新发展，也是行政审批制度改革的最终取向。通过计算机和网络技术进一步实现业务集中，建立跨部门的协作服务，网上网下并轨运行，不断拓展和完善网上审批的范围和功能，实现审批服务从集约到集成的转变，是审批制度改革模式优化创新的基本途径。

实施“互联网+”行动计划，依托现有的政务服务互联网平台，着力打造“一网两中心一键通”，逐步构建数据一体共享、业务一体协同、服务一体集成、监督一体开展的“线上线下、虚实结合”政务服务体系。在公众信息网“企业服务”专栏，初步实现办事查询、了解投资环境、网上咨询、诉求受理等功能，在“审批服务”栏目，实现办事指南查询、网上预约、网上代办、中介选取等功能，让公众和企业通过门户网站真正实现网上办事。同时，成立民生诉求会办中心、企业诉求会办中心，实现公众、企业诉求随时随地反映、及时受理、限时办结，并对办理情况进行评价。

随着科学技术的不断发展，建立电子政务平台在技术上已无难关，真正困难的是各部门间打破信息壁垒，实现信息的统一收集、统一管理、统一使用。比如质监局公共行政服务中心有自己的电子设备监察系统和受理程序，省局有自己的网络平台，一项许可事项要上两个系统。在推行网上审批的过程中，可以分步推广，但是最终目标仍应当是根据统一的电子标准，建立统一的服务平台，避免各部门各自为政，分散办公。

（1）构建网上审批基础工程建设

加强硬件系统建设，完善网络建设、安全管理、信息资源建设和绩效管理等技术层面的内容，以及行政管理体制与具体业务类型之间的关系，进行总体、全面的层级设计，并加快网上行政审批系统基础性土程建设。

（2）要持续推进“三级联网”建设

建立具备同级事项审批、下级上报事项审批、本级不能审批事项上报和接受回复事项等三级行政审批功能，进一步解决制约网上行政审批范围扩展的技术瓶颈。

（3）优化再造网上并联审批流程

以公众为中心，根据审批流程的性质、目的和活动要求，跨越职能部门的现有边界，通过重新排列审批职责和审批过程，利用计算机网络促进重组后的审批流程自动化与网络化，建立以解决问题为目标的并行化、部门集成化、电子化的审批流程模式。

改革没有完成时，简政放权也没有终点。对于深化行政審批制度改革这篇大文章，我们应按照“讲政治、顾大局、用智慧、靠创新、敢担当”的要求，进一步强化法治、公平、责任意识，在统筹把握简政放权的速度、力度和温度上持续发力，进一步提高了简政放权的“含金量”，积极稳妥推进行政审批制度改革向纵深发展，加快转变政府职能，更多地激发市场活力，更多地激发社会创造力，更好地服务人民群众。

作品简介：

该作品荣获第十三届辽宁法治论坛暨第九届沈阳经济区法治论坛二等奖。

作者简介：

孙建民，国家二级律师，抚顺市质量技术监督局公职律师，对相关法律问题和行政执法案件进行指导；

梁晓丽，辽宁大学法学硕士，在抚顺市质量技术监督局从事法律相关工作；

冯迪，辽宁大学法学硕士，在抚顺市质量技术监督局从事法律相关工作。