土地利用总体规划约束下的城乡建设用地增减挂钩潜力分析——以孝感市孝南区为实证

鄢 云, 吕 品, 刘 敏

(1.湖北省国土资源研究院,湖北 武汉 430071; 2.华中农业大学,湖北 武汉 430070)

土地利用总体规划约束下的城乡建设用地增减挂钩潜力分析
——以孝感市孝南区为实证

鄢 云1, 吕 品2, 刘 敏2

(1.湖北省国土资源研究院,湖北 武汉 430071; 2.华中农业大学,湖北 武汉 430070)

通过探讨关于城乡建设用地增减挂钩潜力测算的技术路线和方法,在孝南区土地利用总体规划的基础上,对孝南区非主城区城乡建设用地增减挂钩的潜力进行实证分析,并对其需求潜力和供给潜力进行预测。通过采取高、中、低三种挂钩方案,测算出其挂钩潜力,并选出适合孝南区各乡镇的挂钩方案,研究认为从近期来看,应对西河镇、杨店镇和祝站镇优先开展城乡建设用地增减挂钩工作。

土地利用总体规划;城乡建设用地增减挂钩;潜力测算;孝南区

1 概述

随着工业化、城镇化进程的加快,耕地保护与建设用地需求增长的矛盾日益尖锐,节约集约利用土地资源成为社会发展的必然选择。目前中国土地利用存在的突出问题一方面表现为快速城市化进程中土地供给的不足,另一方面是农村大量土地闲置导致的资源浪费。为优化城乡建设用地结构,提高土地集约利用水平,城乡建设用地增减挂钩作为一种制度创新应运而生,主要是通过拆旧建新、土地复垦和土地整理等措施,最终实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、耕地质量不降低、城乡用地布局更合理等目标[1]。城乡建设用地增减挂钩作为城乡统筹的重要手段,将农村建设用地的减少相应地增加为等量的城市建设用地,既能为城镇建设提供更多的用地空间,又能改善农民的生产生活条件,受到政府和理论界的高度重视。

现有关于城乡建设用地增减挂钩的研究,主要集中在以下几个方面:①增减挂钩潜力分析。林国斌等[2]基于土地利用总体规划的挂钩潜力测算方法,测算出天津市挂钩潜力系数为1.25,挂钩潜力余额为4 936.6 hm2。胡晨成等[3]通过聚类分析法将“挂钩”潜力不同的县(区)分级,并运用GM(1,1)模型预测农村人口,测算出驻马店市2020年农村居民点挂钩潜力为15 363.43 hm2,占现状面积的9.84%。程龙和董捷[4]通过分析武汉城市圈1996—2008年土地利用结构及人口数据,按照人均用地指标法,预测规划目标年2015年、2020年城乡建设用地增减挂钩需求潜力和供给潜力,并据此提出相应的挂钩方案。②增减挂钩适宜区评价。宇德良等人[5]以辽宁省华莱镇为例,采用层次分析方法确定指标权重,并运用积累曲线分析法将评价对象分为最适宜拆旧区、适宜拆旧区、不适宜拆旧区和最不适宜拆旧区。为规避拆旧区和集中居住区选址的随意性,任平等[6]以成都市龙泉驿区为实证,通过构建拆旧区和集中居住区适宜性评价指标体系,对该区域进行了适宜性定量评价。③增减挂钩规划方法研究。程龙和董捷[7]借鉴生态学中的生态位适宜度概念,提出了城乡建设用地增减挂钩的生态位适宜度模型。李勉等[8]依据地理学空间理论,运用空间自相关分析方法对武汉城市圈增减挂钩潜力空间关系进行了研究。④增减挂钩政策存在的问题。目前,增减挂钩工作中存在的突出问题表现为公众参与机制不健全,缺乏农民利益保障监督机制[9]。由于增加的建设用地主要用于城市开发建设,认真研究新增建设用地的市场需求,分析市场供需影响下的挂钩风险,对于合理安排挂钩项目及进程,并最终实现挂钩项目和城市土地市场的可持续发展具有重要的理论和现实意义[10]。

图1 2010年—2020年孝南区各类用地增减变化

本文的目的仍然是城乡建设用地增减挂钩潜力分析。但与以往研究不同的是,第一,在区域土地利用总体规划的基础上进行的潜力测算。已有的大多研究往往忽视区域土地利用总体规划的约束,挂钩潜力测算与土地利用总体规划的脱节导致测算结果带有随意性。规划是土地管理的龙头,只有在土地利用总体规划基础上进行的预测和测算才具有科学性和可行性。第二,研究尺度为乡镇。现有对增减挂钩潜力的分析大都基于县域或城市圈,研究尺度的过大导致挂钩潜力分析的误差较大,使其实践指导意义有所减弱。基于此,本文以孝感市孝南区为实证,在孝南区《土地利用总体规划(2010—2020)》的基础上,基于乡镇尺度,对其增减挂钩潜力进行了分析,为促进增减挂钩工作的顺利开展提供有益的参考依据。

2 孝南区挂钩条件分析

2.1 研究区域概况及数据来源

孝南区是孝感市下辖的县级行政区,地处江汉平原北部,毗邻武汉,是通往鄂西北、鄂东北的交通要道,也是长江经济开发带的重要组成部分。孝南区位于湖北省北部偏东,面积1 020 km2,全区辖8镇、4街、3乡、2场,2010年末总人口856 072人。地形东北高、西南低,以平原湖区为主,平原面积696 km2,占全区面积的67.3%。

本文数据来源于2000—2010年孝南区统计年鉴、2010年土地利用变更数据、全国土地利用第二次调查数据以及孝南区《土地利用总体规划(2010—2020)》,本挂钩规划以孝南区8镇3乡2场为基本评价单元。由于本文主要是从乡镇尺度分析城乡建设用地增减挂钩潜力分析,属于孝南区的4个街道(即主城区)不参与增减挂钩,规划基期为2010年,规划目标年为2020年。

2.2 2010—2020土地利用结构变化预测

根据孝南区土地利用总体规划预测,2010—2020年期间孝南区的耕地面积减少2 001.39 hm2,园地面积减少37.58 hm2,林地面积增加335.69 hm2,牧草地面积减少0.25 hm2,其他农用地面积减少850.36 hm2,城乡建设用地面积增加2 953.93 hm2,交通运输用地面积增加272.06 hm2,水利设施用地减少3.24 hm2,其他建设用地面积减少13.16 hm2,未利用地面积减少655.70 hm2(图1)。

2.3 土地利用程度预测

土地利用程度综合指数可反映区域土地利用的广度和深度,体现了人类改造土地景观的强度[11],其数学模型如下:

(1)

式中:L为某研究区域土地利用程度综合指数;Ai为研究区域内第i级土地利用程度分级指数;Ci为研究区域内第i级土地利用类型面积百分比;n为土地利用程度分级指数。刘纪远从生态学的视角,根据人类对土地的开发利用强度,提出了土地利用分级标准,并将土地利用类型分为四个等级[12](表l),本文采用其分类标准。

表1 土地资源利用类型分级赋值表

综合指数的大小反映了土地利用程度的高低,根据模型计算出孝南区2010年和2020年的土地利用综合指数分别为292.27、296.52,可以看出,孝南区的土地利用程度综合指数呈现出增长趋势,这反映了孝南区的土地利用程度在逐年提高,城市化进程不断加快,这种趋势将进一步加剧建设用地的需求。

3 孝南区建设用地增减挂钩潜力分析

农村居民点整理潜力是指在现有的社会经济条件下,通过调整农村居民点内部土地利用结构和迁村并点等措施,可增加的有效耕地及其它用地的面积[13]。根据基期的不同又可以分为农村居民点整理的现状理论潜力和规划期整理潜力。现状理论潜力测算是增减挂钩项目可行性分析的基础工作,而规划期整理潜力是未来某个时期通过农村居民点整理等措施能增加为城市建设用地的面积。

3.1 农村居民点用地整理潜力分析

3.1.1 现状理论潜力

根据《村镇建设用地规划标准(GB50118—2007)》,采用人均农村居民点用地标准预测法确定整理潜力,公式如下。

ΔS=S1-S2×P

(2)

式中:ΔS为农村居民点的现状潜力;S1为现状农村居民点面积;S2为规划人均用地标准;P为现有农村人口数量;根据公式(2)和农村居民点人均建设用地指标,选取2010年作为基期年,测算2010年孝南区13个乡镇及农场的农村居民点用地整理现状理论潜力(表2)。

表2 孝南区农村居民点用地整理现状理论潜力(2010年)

经过计算,2010年孝南区农村人口524 355人,农村居民点总面积8 834.82 m2,人均居民点及工矿用地面积168.49 m2/人。13个乡、镇及农场均存在一定的差异性,其中新铺镇人均居民点及工矿用地面积,为271.15 m2/人;卧龙乡的人均居民点及工矿用地面积最小,为118.42 m2/人。经测算,毛陈镇的现状理论潜力最大,为396.4 hm2;朋兴乡现状理论潜力最小,为26.37 hm2;整个孝南区按照规划人均建设用地指标150 m2/人的标准来看,现状理论潜力为969.50 hm2。

3.1.2 规划期整理潜力

根据《孝南区土地利用总体规划(2010—2020)》和2000—2010年《孝南区统计年鉴》,运用SAS软件进行预测分析,对孝南区规划目标年2020年的总人口、农村人口和城镇化率进行了预测,得出了规划期的整理潜力(表3)。

到2020年,孝南区13个乡、镇及农场的人均居民点及工矿用地面积相比于2010年均有所下降,土地利用效率有较大提高。2011年,闵集乡整体交由孝感市临空经济区管委会托管,定位为孝感市临空经济区,是孝感市“两型社会”建设的核心板块,闵集乡的基本农田全部腾出为孝感市临空经济区发展作准备,因此,闵集乡人均居民点及工矿用地面积变化明显,从2010年的172.63 m2/人下降到2020年的58.79 m2/人。整个孝南区按照规划人均建设用地指标120 m2/人的标准来看,规划期整理潜力为1 306.90 hm2。

3.2 城镇建设用地需求量预测

通过1993—2011年孝南区各个乡、镇及农场总人口和城镇化率的变化趋势,运用SAS软件,采用一元线性回归方法预测孝南区非主城区13个乡、镇及农场2020年的城镇人口数量,见表4。

本文通过采用人均指标预测法,依据《村镇建设用地规划标准(GB50166—2007)》,确定2020年人均建设用地指标,并测算2020年建设用地面积,将预测的建设用地面积减去2010年城镇建设用地现状面积,即得到2020年孝南区各个乡、镇及农场理论上的城镇建设用地需求量。根据《孝南区土地利用总体规划(2010—2020)》2020年规划的建设用地面积减去2010年城镇建设用地现状面积,即得到2020年孝南区各个乡、镇及农场实际上的城镇建设用地需求量。

通过表4可以看出,新铺镇、毛陈镇、三汊镇、卧龙乡和东山头原种场的城镇建设用地面积过大,存在不合理使用状况,在土地利用总体规划调整时应削减其城镇建设用地面积,提高其土地集约利用水平。

表3 孝南区农村居民点用地规划期整理潜力(2020年)

表4 孝南区各乡、镇级农场城镇用地需求预测表

3.3 挂钩潜力分析

本文首先构建反映农村居民点整理效率的农村居民点整理潜力系数u,即农村居民点整理潜力面积与农村居民点现状面积之比。

u=S潜力/S现状×100%

(3)

式中:u为农村居民点整理潜力系数,分为理论潜力系数和实际潜力系数;S潜力为农村居民点整理增加面积;S现状为农村居民点现状面积。

借鉴程龙和董捷的研究成果,本文以建设用地需求的供给比率,来表征城乡建设用地增减挂钩的潜力大小,供给比率越大则表明挂钩潜力越大。即计算规划目标年农村居民点的整理潜力占城镇建设用地需求量的百分比,如式(4)。

P=H/W×100%

(4)

式中:P为建设用地需求的供给比率,分为理论建设用地需求的供给比率和实际建设用地需求的供给比率;H为规划目标年农村居民点的整理潜力;W为规划目标年城镇建设用地新增需求量。

根据上述计算公式,得到规划目标年2020年孝南区非主城区农村居民点整理潜力系数和城镇建设用地供给比率(表5)。

在现有理论潜力系数和实际潜力系数的基础上,陡岗镇、肖港镇在高挂钩方案(人均用地150 m2/人)的情况下,理论整理潜力和实际整理潜力均出现了负的整理潜力,该规划指标不适合陡岗镇和肖港镇的发展,应选取中、低方案,在中、低方案的条件下,陡岗镇的实际整理潜力系数分别是0.01和0.22,而肖港镇的实际整理潜力系数分别是0.12和0.32;卧龙乡在高、中人均用地方案的情况下,理论整理潜力和实际整理潜力均出现了负的整理潜力,因此,选取低方案,即农村居民点人均用地90 m2/人,实际整理潜力系数是0.09;而闵集乡在三种方案下均出现负值,因此,闵集乡不需要进行农村居民点及工矿用地整理;国营朱湖农场在高挂钩方案下出现了负的整理潜力,而在中挂钩方案下,理论整理潜力达到要求,但实际整理潜力为负值,不满足孝南区土地利用总体规划的要求,故只能选取低方案(农村居民点人均用地90 m2/人),实际整理潜力系数是0.20。

表5 2020年孝南区非主城区整理潜力系数和城镇建设用地供给比率

根据供给率测算的结果,以实际供给率为准,供给率>100%的区域为挂钩高度适宜区域;供给率为0～100%的区域为挂钩中度适宜区域;供给率为负值的区域为挂钩低度适宜区域。据此可知孝南区在规划目标年2020年高、中、低三种挂钩方案下挂钩适宜程度分区表见表6。

通过表6可知,额外考虑闵集乡、卧龙乡和国营朱湖农场的情况下,在孝南区非主城区适宜采用中、低农村居民点整理方案,即人均居民点用地120 m2/人和90 m2/人,进行城乡建设用地增减挂钩是可行的。在高挂钩方案下,西河镇、杨店镇和祝站镇优先进行农村居民点整理,其次对新铺镇、毛陈镇、三汊镇、朋兴乡和东山头原种场进行农村居民点整理;在中挂钩方案下,西河镇、杨店镇、肖港镇、祝站镇、朋兴乡和东山头原种场优先进行农村居民点整理,其次对新铺镇、陡岗镇、毛陈镇和三汊镇;在低挂钩方案下,西河镇、杨店镇、陡岗镇、肖港镇、祝站镇、朋兴乡、国营朱湖农场和东山头原种场优先进行农村居民点整理,其次对新铺镇、毛陈镇、三汊镇和卧龙乡进行农村居民点整理。近期,由于新铺镇、毛陈镇、三汊镇和东山头原种场的人均城镇建设用地面积过高,理论上在一定时期内应不予以进行农村居民点整理,应进行深度挖掘,优先对西河镇、杨店镇和祝站镇进行农村居民点整理。

表6 高、中、低挂钩方案条件下适宜程度分区

4 结论与建议

4.1 结论

(1) 新铺镇、毛陈镇、三汊镇和东山头原种场的人均建设用地较大,存在不合理现象。

(2) 孝南区农业生产得天独厚,当地宜水则水、宜旱则旱、宜菜则菜,同时,区域发展具有一定的局限性。

(3) 孝南区城乡建设用地增减挂钩的资金缺口较大,2011—2013年共需拆旧复垦总面积265 hm2,按照《孝南区城乡建设用地增减挂钩实施方案》,完成全部拆旧复垦工作需资金1.37亿元,2013年已投入1 500万元,资金缺口大。

(4) 闵集乡被定位为孝感市临空经济区,区域经济的发展,导致大量土地被用于开发建设,可能出现不规范行为,导致农民的权益得不到保障,在补偿方面资金也往往不到位,导致农民遭受损失,影响社会的稳定。

4.2 建议

(1) 在进行增减挂钩的过程中,应优先从城镇建设用地着手,降低城镇人均建设用地面积,集约和节约利用城镇用地。同时,严格控制建设用地扩张,加强城镇用地管理,节约和集约利用城镇建设用地和农村居民点用地,以保证用地的可持续供应。

(2) 根据当地实际情况,发挥区域优势,将城乡建设用地增减挂钩项目与区域特色相结合,发展具有区域特色的现代化农业。

(3) 开展城乡建设用地增减挂钩需要大量的资金支持,这部分资金不能仅靠地方财政支付,应按照“谁投资,谁受益”的原则,拓宽资金渠道,建立多元投资模式,鼓励单位、个人投资农村建设用地整理项目,引入社会资金,进行市场化运作。

(4) 在进行城乡建设用地增减挂钩的过程中,要充分尊重当地农民的意愿,保护农民的基本权益。

[1] 张宇,欧名豪,张全景.钩,该怎么挂——对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考[J].中国土地,2006(3):23.

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(责任编辑：陈文宝)

Analysis of Pothook Potentiality of City Construction Land Increase and RuralResidential Land Decrease under Constraint of General Land Use Planning

YAN Yun1, LV Pin2, LIU Min2

(1.HubeiInstituteofLandandResources,Wuhan,Hubei430071; 2.HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan,Hubei430070)

The paper discusses on the technical route and method of pothook potential estimation of urban and rural construction.Based on the overall planning of land use in Xiaonan District,the authors make an empirical analysis of pothook potential of increase of city construction land and the decrease of rural residential land,forecast demand potentiality and supply potentiality.By taking high,middle,low pothook program,the authors calculate the potential of the pothook,and select linked programs for all villages and towns in Xiaonan district. The study shows that in the short term,respond to Xihe town,Yangdian town and Zhuzhan town to give priority to work in the development of urban and rural construction sites.

general land use planning; pothook of city construction land increase and rural residential land eecrease; potential estimation; Xiaonan district

2016-01-21;改回日期:2016-01-28

鄢云(1964-),女,高级工程师,土地管理专业,从事土地资源管理与规划工作。E-mail:78345641@qq.com

F301.2

A

1671-1211(2016)02-0248-07

10.16536/j.cnki.issn.1671-1211.2016.02.025

数字出版网址:http://www.cnki.net/kcms/detail/42.1736.X.20160303.1056.014.html 数字出版日期:2016-03-03 10:56