民进党修改“公投法”，意欲何为

杨广霞 王建民

2016年1月16日的台湾“大选”再次将民进党送上了权力的顶峰。民进党不仅在此次“大选”中赢取了“总统”宝座，也赢得了“立法院”单独多数，可主导提案修法。新一届“立法院”会期开始以来，民进党一直极力推动修订却屡屡受阻的“公民投票法”（简称“公投法”）提案再次卷土重来，这次很可能如愿以偿。民进党为何要大幅修改“公投法”？修改“公投法”对台湾政治社会与两岸关系将产生何种影响？

2003年，台湾“立法院”通过了“公投法”。由于民进党当时在“立法院”处于弱势，因此对于2003年版的“公投法”极其不满，大呼是一项“鸟笼公投”法案。近些年来，民进党虽然提出过几次修改“公投法”的提案，但因自身在“立法院”的弱势地位，最终都无一通过。2016年民进党刚刚实现完全执政，便迫不及待地提出“公投法”的修改草案。

到目前为止，修改“公投法”提案共有五个版本，分别为民进党“立委”高志鹏、林淑芬、陈亭妃、叶宜津、李昆泽所提。虽然这些“立委”在民进党内所属派系不同，对所提版本的考量和政治意图也不尽相同，各个版本的修订内容略有差异，但是他们所提的主要内容仍有共通之处，主要有三大修改主线。

废除“公民投票审议委员会”。长期以来，废除“公民投票审议委员会”（简称“公审会”）是民进党修改“公投法”的重要主张。泛绿的主要提案者认为，在主管机关之外，另设“公审会”，其范围笼统模糊，造成组织叠床架屋、程序繁琐及权责不明，而其委员由各政党按“立法院”各党团席次比例推荐产生，会造成政党垄断该委员会之组成，严重违反权力分立原则，有碍民主在民原理之落实，鉴于修正条文第三条已规定公民投票事务统一由选举委员会主管，基于选举委员会系社会公正人士组成之合议制机关，由其负责投票事项之审议，即为已足。这次提案中的四个版本都主张废除“公审会”，具体提法只有细微的差异。

降低门槛。民进党对“公投法”中提案、联署、通过等各项门槛的限制表示极其不满，因此主张大幅下修各项“公投”门槛。民进党主要提案者认为，门槛过高，有过度限制人民“公投”权利之虞; 2003年通过的“公投法”的高门槛之障碍制度设计，阻碍人民落实直接民权的可能，而且对于“公投”提案门槛之不合理障碍，造成了“违宪”及剥夺人民基本权利，完全不符合民主国家的精神。这五个版本大都主张大幅降低提案门槛，下修联署门槛，要求把通过门槛由现行的双二分之一通过（参与公投人数需达选举公民人数二分之一，并且有效票数超过二分之一同意）降到简单多数，且同意票数达投票权人总数25%或有效者过半就可以通过。但对于个别条款之“公投”案，同意票数应达投票权人数的50%以上。

松绑“主权条款”。在2003年“公投法”通过之前，泛蓝阵营与泛绿阵营针对“主权条款”进行了多次博弈，虽然最终结果并没有明确规定“主权条款”，但也起到了牵制“台独”势力迈向“法理台独”的作用。此次民进党在“立法院”和“大选”双赢的情况下，声势大涨，试图凭借所谓“民意”基础来松绑“主权条款”，将其纳入“公投”范围。民进党主要提案者认为，“配合民国九十四年宪法增修条文修正，增列第五款‘领土变更案之复决’，基于人民保留及主权在民之宪法原则，涉及国家主权之让渡或抛弃，须由国家主权拥有者的人民自己决定同意与否之权利，爰增订第六款”。在这些提案中，有人要求在“公投法”增加一款“领土变更案”之复决，有人要求增加“主权变更案”之复决。这些版本的共同点反映了民进党内部有关“主权”方面的修法意愿。

从这些不同版本的“公投法”修改提案中不难看出，争夺“公投”主导权、塑造民意及追求“法理台独”是民进党修改“公投法”的主要目的。

从源头上控制“公投”主导权是民进党长期以来追求的目标。废除“公审会”是民进党长期以来的一个主张。然而，“公审会”是2003年各政党在2004年“大选”之际政党恶斗及相互妥协的产物。由于民进党在当时的“立法院”不占优势，对国亲联盟所提的“公审会”无力阻拦，虽然后来不惜在“公投法”立法之后对这一法案提出复议，但最终因为其弱势地位而失败。如今，民进党实现了全面执政，认为时机已到，便力主推动修法。

废除“公审会”意味着民进党可以引导“公投”议题。如若没有“公审会”的存在，那么审议“公民投票”事项就归“中央选举委员会”和地方选举委员会负责。而“中央选举委员会”是受“行政院”控制的独立单位，地方选举委员会也是受各地市政官员所控制。民进党在丰厚的行政权力之下，可以轻易控制“公投”议题的设定，同时还可以轻易阻隔其他政党的提案，如此，民进党就会毫不费力地控制“公投”议题。

民进党强烈要求废除“公审会”，也是出于控制“公投”流程的考量。如若“中央选举委员会”和地方选举委员会主导“公投法”的审议事项，那么同时也会制定整个“公投”的流程，而这些权力机构又归民进党所管。如若“公投”的权限大都归民进党所有，那么民进党就会随意发动符合自身利益的“公投”，包括根据自身的需要来制定“公投”的时间、地点、符合“公投”的各种条件，丝毫不受其他政党的约束。

降低“公投”门槛则是民进党刻意塑造民意的一个重要政治行为。事实上，民进党一直主张降低“公投”门檻，如今在实现全面执政之际，自然会加强推动的力度。民进党主张降低“公投”门槛，是试图从制度上为“公投”创造便利，并以此来引导民意。民进党向来善于鼓动民众参与各种社会运动，“公投”也是该党惯用的工具。民进党往往善于扩大微小的事件，然后顺着事态的发展把民意引向对自己有利的方向。同时，降低“公投”门槛，意味着民进党可以绕开有可能阻碍此提案的“立法院”。 虽然在“立法院”“修宪委员会”内，民进党团扭转了以往的弱势局势，但是有关“修宪”等重大法案仍需要大多数“立委”的通过，如果民进党在操纵民粹的情况下，直接发动“公投”，就可以省去了“立法院”的程序。

陈水扁当局推动的“入联公投”引發海外华侨华人强烈抗议。

民进党大力推动降低“公投”门槛，也是出于政治动员的考量。因为“公投”有直接民主的意涵，降低“公投”门槛，民进党事实上是将“公投”与“民意”的动员划上等号，彰显民进党代表民意的形象，用在“公投”问题上的积极态度来争取岛内舆论的道德制高点。如果仔细考究民进党推动的“公投”议题，大部分议题（如“核四”议题）通过的可能性并不高，而类似2004年与“大选”绑定的“公投”，属于咨询性“公投”，并无法律效力。所以说，“公投”门槛一旦降低，极有可能被民进党滥用。因此对民进党而言，降低“公投”门槛是表，加强民粹动员是里。民进党提议降低“公投”门槛表面上是“呼应民意”，实质为操纵民意提供便利，也为将来民进党借“民意”之名增加与大陆对抗的砝码打开方便之门。

民进党提案松绑将“宪法”、“领土”、“主权”纳入“公投”范围，是为未来谋求“法理台独”铺路。民进党在操纵民粹的情况下，直接发动“公投”，省去了“立法院”的程序，也减少了阻碍“公投”的力量，为民进党实现以“公民自决”决定“台湾前途”的企图打下基础。自成立以来，民进党就以追求“台独”为其最终的政治目标，希望通过制定“新宪法”达到重塑法源、重定“主权”和“领土”的内涵。在这一指导原则下，民进党企图利用各种途径大幅修改现有“宪法”，并在国际上表达台湾“全民的意志”。民进党如此的做法，非常明显是想借台湾2300万人的“民意”来威胁大陆。

民进党谋求“法理台独”的核心是废除“中华民国”法统，重塑台湾定位。“法理台独”的具体表现就是民进党利用手中有利的执政资源， 用“宪法”和“法律”的形式， 鼓吹“民主”的口号， 通过“公民投票”的方式废除现行法统， 为“台独”提供法源依据， 从而改变两岸同属一个中国的事实， 达到把台湾从中国分裂出去的目的。具体说，“法理台独”的核心内容就是在所谓“新宪法”里重新界定台湾是一个“主权独立的国家”， 重新界定“领土”和居民国籍归属。

另外，上述提案也有民进党内“台独基本教义派”压迫蔡英文向激进“台独”方向移动的意图。蔡英文的模糊政策引起了党内“台独基本教义派”的不满，他们想在蔡英文没有上任前以这种方式来试探蔡英文、台湾民众、大陆及美国的态度。如果顺利，他们会向激进“台独”迈开更大的步伐。

虽然这些修改“公投法”的版本尚处在提案阶段，但已反映出了一些动向。预计在民进党具有执政优势的情况下，“公投法”会在一定程度上完成修改。一旦“公投法”修改成功，将对台湾的政治、经济、社会以及两岸关系产生重要的影响。

如果“公投”门槛降低，意味着“公投”在岛内将成为常态化的政治行为，任何问题都有可能被拿来“公投”，“公投”很可能成为政治斗争的工具。之前的“讨党产公投”（讨论国民党党产）就是民进党用来与国民党斗争的工具。这既会严重冲击台湾的基本政治制度（“立法院”的功能受到削弱），又会给民进党操纵民粹打开方便之门。

废除“公审会”，在民进党占有执政优势的情况下，意味着“公投”将被民进党所控制。如果“公投”被一个政党所控制，那么“公投”将失去它本质的意义，成为政党用来谋取利益的工具，被民进党“公器私用”。

“公投”门槛降低也将给台湾的经济带来不确定性。数年之前的“拜耳公投”（拜耳公司投资案）就曾影响了欧洲投资者对台湾的投资。近年来，台湾的经济一直处于萎靡不振的状态，若任何有争议的投资建厂都要经过“公投”，公民在不了解实情的情况下如果轻易做出决定，对台湾的经济发展有百害而无一利。

由于“核四停建公投”提案难以通过“公投”门槛，民进党号召民众走上街头，反对“核四”续建。

此外，“公投”门槛降低对两岸关系也将产生非常大的影响。台湾的“公投法”规定，“总统”有权在任内就“国家安全”或者“领土变更”等重大议题发起“防御性公投”。在“公投”门槛降低的情况下，两岸议题非常有可能成为“公投”的议题，这一假设如果成为现实，两岸关系将会重新进入紧张状态。这种情况以前有过先例。2004年陈水扁为挽救选情就举办过“公投绑大选”，使两岸关系一度紧张。可以想见，如果举办“公投”的难度下降，“公投”将非常可能成为操纵两岸议题的工具。此外，如果将“宪法修改”、“领土变更”及“主权让渡”等纳入可“公投”范围，还有可能导致岛内激进势力挑战“一个中国”底线。他们可假借“公投”的名义重新界定“领土”、人民、“主权”、“宪法”，将两岸关系的发展引入万劫不复之地。