北京市建设节水型农业问题与对策研究

魏巍

摘 要：北京市建设节水型农业还存在着科技创新体系尚未健全、现代化节水灌溉设施的灌溉比例还不高，市、区县、水务站、农民用水协会、农村管水员的四级水务管理体制存在着不顺畅赶不上形势发展需要，农业灌溉用水计量管理存在着计量设施陈旧、计量覆盖率低等问题。解决问题的办法是建立节水农业示范区，推动农业节水科技创新体系发展，加大现代化节水灌溉设施的投资力度，深化管理体制改革等。

关键词：节水型农业；建设问题；对策研究

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）09-0101-03

北京市二十多年来努力建设节水型农业，农业用水从1980年的31.093亿m3，降到了2014年的8.2 亿m3，节水型农业体系初步建立，成效彰显，但是仍要进一步挖掘节水潜力。建设节水型农业问题有三类：宏观管理、微观管理和技术上的问题。这些问题需要揭示出来，加以分析并予以解决。

一、节水型农业科技创新体系尚未建立健全

2014年9月4日北京市委市政府印发的《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》（2014[16]号、简称《意见》）提出，到2020年农业用新水从2013年的7亿立方米左右下降到5亿立方米左右，农田灌溉水有效利用系数进一步提高，达到国际先进水平。现在距2020年还有不到五年的时间，要达到这一目标，除了要采取调整农业结构等重大措施外，大力提高节水农业的科技进步水平，提高节水科技创新能力，这其中找出节水技术中的问题非常重要。

2004年北京水务局成立，搭建了城乡水务统一管理平台，水资源统一管理有了组织保障，为建立农业高效节水体系打下了一个良好的基础。但是，由于京郊节水农业科技创新体系尚未建立健全，节水农业科技成果从研发、转化和推广的各个环节呈现脱节状态。

表现在研发方面内源性的研发动力机制不足，跟不上农业产业结构的调整步伐。节水科技项目多数停留在政府推动层面上，停留在单项技术的研发应用上，政府有资金支持了就有科技研发的项目。当然，解决农业企业和农户需求方的问题也很重要，对于小规模的农户来说，节水技术投入大于回报自然没有投入的动力。但是，从供给方看，技术部门之间没有形成一整套相互衔接的节水技术推广机制，这是不争的事实。究其原因，农业生产相对是长周期高风险低回报的产业，节水科技项目更是需要高投入，在没有更好的盈利农产品（项目）支撑的情况下，农企（农户）很难为科技节水研发项目埋单，生产常规的、普通的农产品。在这种情况下，没有良好的产业发展规划自然无法寻求相应的科技支撑项目。节水技术研发的成果有效供给不足，很难建立一个完善的节水农业技术体系。政府埋单，就成了必然的选择。

表现在科技成果转化方面，农业节水科技成果不能转化为生产力，还没有形成有效的转化推广体系。一方面，有效的节水科技成果供给不足；另一方面，在科研与推广两个重要的环节上缺乏有机的联系。节水科技成果扩散机制传导不畅。农户生产经营规模小，节水技术成本高，节水技术投入高于收益是阻碍科技成果转化的重要原因。

二、现代化节水灌溉设施的灌溉比例不高

北京市的节水灌溉采取的主要形式包括微灌、喷灌、低压管灌、渠道防渗和采用其他工程措施。节水技术措施在由（1950年采用的）渠道防渗，向（1970年代采用的）低压管道输水，向（1980年代至今采用的）滴灌、微喷灌、涌泉灌的低技术含量转为高效节水的高技术含量的方向不断发展，这是毋庸置疑的。但是，现代化节水灌溉设施的灌溉比例还不高。

《2014年北京市水务局统计年鉴》数据显示，当年节水灌溉面积307.47万亩：其中喷灌面积55.08万亩（占总量18%），微灌面积18.92万亩（占总量6%），低压管道灌溉面积196.2万亩（占总量64%），渠道防渗灌溉面积13.67万亩（占总量4%），其他工程节水面积23.63万亩（占总量8%）。从这组数据看出，传统的低压管道灌溉面积占据了很大的比例。微灌、喷灌面积只占到总量的24%。现代化的节水设施采用的比例还不是很高。这些数据还仅仅是表面上的比较粗糙的数据。严格按标准计算还存在很多问题。

现代化的节水设施投入使用率不高的根本原因，还在于我们制定的节水经济政策有问题。《北京市农业用水水资源费管理暂行办法》规定，农业用水超出用水限额规定的部分水资源费征收标准为：粮食作物0.08元/m3，其他各种作物均为0.16元/m3。现实情况是各种喷灌、滴灌的农业工程的节水投入远远大于节水省下的收益。农业水价体系不完善，是现代化节水工程技术无法大量投入、大面积使用的根本原因。

三、节水型农业建设的管理体制存在诸多问题

北京市水资源的需求量大于供给量是水资源匮乏的重要原因。解决的办法之一是建立强有力的节水管理体制。2004年市水务局建立后，统一协调管理全市城乡水资源（包括供水、排水、节水、污水处理、地下水的开采、利用与保护），改变了群龙治水、政出多门的局面。各郊区水务局建立后，于2006年组建了按流域划分的直接领导管辖的各基层水务站，水务站纳入财政拨款体系，承担乡镇或流域范围内水资源统一管理的公益性职能，管理站区流域内的水资源、水工程、水环境、用水、节水和水污染治理；在村镇建立了农民用水协会及管水员队伍。这样就逐步建立健全了 “市、区县、水务站、农民用水协会、农村管水员”的四级水务管理体制。特别是，市政府于2016年6月22日印发了《关于建立我市农村水务建设与管理新机制的意见》（京政办发[2006]41号）文件后，四级水务制度的建立走上了更加规范和稳步发展的轨道。《2014年北京市水务局统计年鉴》数据显示，全市基层水务站有114个，农民用水协会3 927个，农村管水员10 800人，节水型农业管理体制有了很大的加强，为建设节水型农业发挥了很大的作用。

目前，四级水务管理体制还存在着一些问题。从总体上看，管理体制还赶不上形势发展的需要，尚处于探索中。具体表现在管理机制不灵活、不权威，行政执行力不够强大。水务管理体系建设还存在着缺失。究其原因，主要是城乡水务统筹管理、工程水利向资源水利管理转变是一个复杂的、长期的过程。流域管理与区域管理相结合还在探索中，要形成什么样的发展模式尚未有定论。特别是法规建设滞后，在立法、修订和废除过时旧法上还要做大量的工作。特别是节水型农业的规范性行政管理文件，在技术标准、方案、管理办法等方面还适应不了形势发展的需要。

在水务管理站层面看，有一些水务站的管理体制还不顺畅，水务站应该完全归属各区水务局垂直领导；但是因为有些水务站是原乡镇水管站翻牌转换过来的，原有的乡镇管理职能并没有剥离，造成水务站的职能不能充分发挥出来。

在农民用水协会层面看，农水协会成立和发展后，参加了农村水利工程建设，包括参与所有权、管理权、使用权和涉水事物的工作，在一定程度上调动了农民参加节水型农业建设的积极性。但是，在实际工作中，由于农水协还在探索发展建设中，受限于职能不高（尚不能实现自我管理、自我维持）。在协调用水秩序、维护灌溉设施、提高灌溉水的利用效率方面，及科学灌溉实现农民增产、增收方面还存在着很多的问题。特别是在工程建设管理方面，主要是一部分村委会代替行使用水协会的职能，这就造成了农民用水协会的积极性不高。表现在农村节水工程主要由国家、集体投资建设，建成后有人用无人管。迫切要求农民通过一定的途径参与建设、参与管理，实现农民自己使用、自己受益。这就需要农水协会发挥积极作用，调动农民群众的节水积极性，变“要我节水”为“我要节水”。

从农村管水员队伍层面看，管水员队伍是四级管理体制的基础，起着基石和排头兵的作用。农村管水员负责水源保护、供水、用水、节水和排水诸项工作。特别是节水农业建设，涉及到工程建设、建设后的使用、水肥一体化、水费的计量，有很强的技术性、政策性，需要管水员比较高的素质和责任心；但是，现实情况是除了管水员的素质还不够高，对先进的节水设备还不能掌握，也谈不上维护的问题外，还有一个管理体制上的问题，就是管水员是由村委会任命，水管站只是搞技术培训和指导业务不直接任命管水员，这就产生了很大的随机性，管水员队伍不稳定。还有一个问题就是管水员待遇偏低。管水员的任务繁重，比如，大量灌溉用水量的统计抄表工作就非常繁杂，除节水农业的工作要做外，所有的水务工作都需要去做。管水员本身仅拿500元的财政补贴，却要做全职的水务工作，待遇偏低，而这也是管水员队伍不稳定的原因之一。

四、农业灌溉用水计量管理问题

努力建设水资源监控体系，完善水资源监测和用水计量管理工作，是建设节水型农业的重要环节和措施，是推进计量收费、定额灌溉和累进加价的基础性工作。虽然，各区县开展了农业灌溉用水智能计量系统的工程建设工作；但是，现实中还有大量的计量问题有待解决。比如，计量手段不够精确。农业机井大量使用机械式水表，受环境温度、机井间断启动形成对水表的水锤式打击等等多种因素影响，水表损坏很多，以致无法开展计量工作。据李京辉、邸苏闯两人截至2013年2月份的统计，全市3.26万农用机井，计量装置完好的只有0.54万眼（包括两个示范区的0.3万眼），不到总量的20%。由此产生了一个很大的问题：农业灌溉用水指标有定额，以定额分配到各农业区实际是无法执行的；因为统计信息不准确并且严重滞后。这就无法实现按照定额管理的目标，更无法收取水资源费。再有计量工作统计量非常大，又集中在灌溉时间段，管水员手工录入，漏报或不统计形成了常态。

五、对策建议

针对技术创新乏力、现代化农业节水设施投入不足、管理体制矛盾突出、用水计量无法正常统计等问题，笔者在没有系统研究出针对性的对策前，以头痛医头、脚疼治脚的方式，提出几点建议。

（一）建立节水农业示范区，推动农业节水科技创新体系发展

农业科技创新体系的建立健全工作，以建立节水农业示范区的方式加以推进。“十二五”期间，北京市建立了250个农业综合节水技术示范区，共计10万亩。在示范区内推广灌溉节水、管理节水和农艺节水相融合的综合节水技术，以提高灌溉水有效利用系数、单方的有效产出和农业节水信息化水平。这种示范区的建设力度还不够大，笔者建议在结合“四个提升”的前提下，应该以科技创新为主线，以节水农业的新型适用科技成果的推广为先导，针对设施农业、灌溉工程和农业结构调整中的关键问题，在节水农业的重要前沿领域，将关键技术研发创新、重要技术的引进、转化、推广有机地结合起来。例如，水肥一体化、膜面集雨、地膜覆盖、化学抗旱和生物节水等多种节水技术的试验研究，与节水农业关键设备制造统筹规划起来。在平原和山区建立不同节水农业科技集成示范区，以示范区的建立推动节水科技体系的发展，最终目的是提高节水农业的科技含量和创新能力。

（二）加大现代化节水灌溉设施的投资力度

增加现代化的节水灌溉设施工程建设，需要高额投入。这种高额投入是对农业战略节水的地位有深刻认识，能达到广泛共识并得到方方面面的认可才有可能的。现代化节水灌溉工程建设是一项复杂的系统工程，涉及范围广、投资金额大，需要多方筹措资金。筹措资金要本着“政府主导、广泛动员、社会参与、多方投入”的思路，多渠道争取中央、北京市政府的资金注入，增加各区、镇的投入力度，将水源工程、计量设施、喷灌微灌设施、输水管线等系列节水灌溉项目纳入政府基本建设项目；同时利用市场化运营方式，努力吸收社会资金注入；努力培育社会化的、具有公益性质的灌溉公司参与到工程建设项目上来；特别是要研究促进农民增加投入积极性的机制和宏观政策，比如研究、培育和推广水务农民合作社的自发投入机制的案例，减少用水成本，促进农业增产增效和农民实际收入增加。

（三）积极深化管理体制改革和探索机制创新建设

在深化水务管理体制改革方面，从执行《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》开始，到印发《关于进一步健全完善区县及基层水务管理体制的指导意见》（京水务郊[2013]108号）期间，甚至直到现在，北京市一直都在探索更好地建设节水型农业的管理体制。目前，“市、区县、水务站、农民用水协会、农村管水员”的四级水务管理体制，从宏观管理上的改进之处，就是要建立一种可持续发展的、一种农业水资源优化配置的节水型农业。这个体制既要打破常规的行政约束，树立权威性和灵活性有机结合，又要具有很强的执行力强。为此，提出几点建议：

第一，由市领导牵头建立北京市节水型农业建设领导小组，统管全市相关工作，有以下职权：（1）负责研究拟订北京市节水农业发展战略、总体规划和布局；（2）审议管理工作中的重大问题；（3）统筹协调管理工作中的重大事项；（4）督导、监督和检查重大部署执行情况。

第二，建立领导责任制。市节水型农业建设领导小组，虽然是非常设机构，但却是决策机构。从行政管理学讲，决策规则是首长负责制。因此，主管副市长担任，在决定和处理重大问题时行使决策权，例如，四级水务管理体制中的农村管水员划归水务站管理的重大问题就由领导小组决策。

第三，实行任务管理与分配制度。领导小组本质上是联席会议制度。市各部委办局部门间合作，协商讨论决定重大事项，按照各自职能分解目标任务，推进目标完成。主要的目的是要解决任务的约束力差和部门之间不相协调的矛盾。

（四）着力解决农业灌溉用水计量管理中的突出问题

结合节水农业示范区建设和现代化节水灌溉设施建设，在全市范围内，进行农业灌溉用水智能计量工程建设。安装IC卡、GPRS无线传输等先进计量设备，特别是要安装具有预收水费的IC卡设备，为实行严格的水资源管理制度打下一个良好的基础。

北京市建设节水型农业还有诸多的问题需要解决。但是，只要抓好科技节水创新体系建设，深化管理体制改革和完善运行机制，解决节水型农业建设中的突出矛盾，就可以完成预定的各项目标，为北京市缓解水资源紧张的矛盾做出巨大的贡献。

参考文献：

[1] 水利系统优秀调研报告编委会.水利系统优秀调研报告（第十二辑）[R].北京：中国水利水电出版社，2014.

[2] 唐丽，单军.北京市基层水务管理浅析[J].中国农村水利水电，2009，（9）.

[3] 唐丽.浅析北京市农民参与式水务管理的发展[J].中国农村水利水电，2010，（10）.

[4] 唐丽，秦丽娜，马乐.北京市农村管水员队伍现状调查分析[J].中国水利，2005，（11）.

[5] 张娟，郝仲勇，潘卫国，郑凡东，赵枫.北京市农村典型地区用水及管理现状、问题及对策[J].北京水务，2014，（5）.

[6] 裴永刚.北京市农业用水智能计量管理系统建设[J].北京水务（增刊），2012，（2）.

[7] 李京辉，邸苏闯.北京市农业灌溉用水智能计量管理存在问题与对策[J].北京水务，2013，（2）.

[责任编辑 陈凤雪]