深化地方市县财税体制改革问题的政策建议

李治

摘 要：财税改革正当时，新一轮财税体制改革以十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志拉开帷幕。推进财税体制改革，建立现代财政制度，是全面深化改革的必然要求和重点任务。在由中央、省、市、县、乡组成的五级财税体制构成中，市县居于中间环节，起着承上启下的作用，上与中央和省挂钩，下与乡级财税衔接，是我国财税体制中一个不可或缺的重要组成部分。在众多财税体制改革研究的文献中，关于市县财税体制改革问题研究的相对较少，在国家加大推进省管县力度的推动下，关于市一级存在的必要性也引起了很多学者的讨论和研究。然而，随着我国地方经济的发展和分税制制度的不断推进，地方财税体制也暴露出了很多问题和不足，主要有：地方政府间事权、财权划分不合理，财力和事权不匹配、政府间转移支付不够科学合理、地方税体系不完善，地方收入结构不合理。鉴于此，主要针对目前我国市县财税体制存在的问题提出一些政策建议。

关键词：市县；财税体制；政策建议

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）09-0065-02

鉴于我国目前地方市县财税体制面临的问题，我们可以从以下几个方面来进行改进：

一、明确地方政府间的财权和事权划分

（一）合理划分中央与地方之间的财权事权

一方面，可以适当采用立法的形式来划分各级政府间的事权和财权；事权和支出责任划分由法律明确规定后，这可以在很大程度上解决各级政府之间可能存在的职能重复、职责履行的费用无人负担或者支出责任相互转嫁的问题。另一方面，明确界定中央和地方以及地方政府间的事权划分；在市场经济条件下尽量发挥市场的作用，政府间职能的配置要以合理界定政府和市场的边界为前提，市场能够发挥作用的领域要尽量发挥市场的调节作用，市场难以发挥作用或存在“市场失灵”的领域，政府要承担调控作用。另外，遵循受益范围的原则。凡是与国家利益相关，受益范围惠及全国或者多个区域的公共产品及公共服务，应由中央政府承担；如果受益范围仅限于某个地方或某个区域，则可以由相关地方政府来承担。

（二）科学合理划分省以下政府间的事权财权

深化市县财税体制改革，最重要的一方面就是要理顺市县的事权划分。对于市县而言，市级政府拥有更多的资源和财权，而县级政府却承担着更多的事权，造成县级财政困难，严重影响了县级政府职能的发挥。为此，作为深化市县财税体制改革，首先要明确并且合理地划分省以下政府间的事权财权划分，特别是市县之间的划分。其次，要给予地方政府相应的财权，必要时要加大政府间的转移支付力度，避免地方政府因财力不足而影响事权的发挥。

二、进一步完善市县转移支付制度

（一）优化市县转移支付结构

（1）明确转移支付目标，突出重点。从国外的一些先进经验和做法来看，其转移支付目标非常明确，转移支付的用途也重点突出，有的国家甚至以法律的形式来明确规定转移支付的用途。在我国，特别是市县等一些基层政府存在转移支付目标模糊，重点不突出的现象，因此，我们要明确转移支付目标，甚至可以用法律的形式来进行明确规定。（2）加大转移支付规模，保证转移支付资金来源稳定。许多发达国家还制定某些税种专门用于地方的转移支付，使其具有稳定的资金来源。（3）完善一般性转移支付和专项转移支付。目前，我国的转移支付资金主要集中在中央和省级政府，这为进一步加大一般性转移支付的规模创造了良好条件。除此，还要加大均衡性转移支付规模。适当减少专项转移支付的规模，同时要对上级对下级的专项转移支付进行严格审查，要经过严格的审批程序，保证专项转移资金合理分配和利用。

（二）加强省以下财政转移支付资金分配和使用管理

（1）加强省级政府对区域财政平衡的责任。我国自分税制改革以后，省级财政的财力集中程度不断提高，基层政府要想摆脱财政困境在很大程度上要依靠省级政府的转移支付。近几年，省以下转移支付的目标是加大省级政府对县乡政府的财政转移支付力度，重点是要保证基层政府职能的发挥和解决基层政府财政困难。随着我国的城镇化水平不断提高，县乡两级政府将面临更多的人民群众对公共事业的需求，县乡财政将承担更多的社会支出责任。因此，省级政府要发挥对区域财政平衡的责任，加大对县乡的财政转移支付力度，从而避免基层政府因资金不足而难以满足地方政府基本支出需求的情况。（2）加大省、市两级政府的财政支出责任。为了扭转我国的“事权下移，财权上移”的现象，要加大市级政府的财政支出责任，不能一味地把事情推给县级政府。市级政府要加大对县级政府的财政扶持力度，特别是基层政府面临的义务教育、农村医疗和农村就业保障等问题，使基层政府有能力解决面临的问题。

三、完善市县收入体系和管理职权

（一）推进地方税费改革

要理顺好中央和地方收入划分的研究。综合考虑地方政府承担事权和支出责任的实际情况，既要有利于保证中央履行职能和实施重大决策，又要有利于保障地方既得利益，培育地方主体税种，调动地方积极性。

1.赋予地方一定的税收立法权。可以适度地赋予地方政府一定的税收立法权，这样一方面可以调动地方的积极性，另一方面也可以增加地方的财政收入。地方政府可以根据一定的规定和程序，结合当地的实际情况，开征一些新的税种。对一些地方提供公共服务的有关系的地方税种，在地方政府管理权限不违背宪法和国家税法规定的前提下，可以适当地在一定范围内调整税率等。

2.尽快建立地方税体系。1994年分税制改革以后，中央拿走了税收的大部分，造成了地方税收不足，进而导致地方财政困难。随着经济的发展和地方承担的事权越来越多，税种本身也应进行一些调整，根据中央和地方的事权和各自承担的职责，一些税种需要重新进行划分，进一步调整各级政府间的收入划分范围，加快地方税体系的建设。按照适当集中、合理分权的原则，适当扩大地方的税收管理权限，进一步将地方性较强、不影响全局经济发展的地方税种管理权限下放到地方，给予地方一些开征新税种和适当调整税率的权力。

（二）加强税收征管管理

一方面，要提高办税人员的整体素质和业务技能，规范地税的制度建设；另一方面，要加大对逃税、漏税等行为的查处和处罚力度；除此之外，还要加强对税收征管部门的监管力度，使税收能够公正、公开。

四、优化政府财税层级，提高行政效率

（一）简化地方行政层级

可以适当地推进合乡并镇改革，把一些临近的、面积相差不大的乡合并成镇，这样就可以大大精简了政府机构，提高了行政效率，压缩了政府财政支出。甚至可以在一定程度上取消乡一级政府，把乡一级政府改为县级政府的派出机构或者实行自治制度。

（二）在一定程度上弱化市级政府对县级政府的管理和约束

由于市级政府对县级政府行政管理上的干预和约束，容易造成事权下移，财权上移，造成县级财政困难，影响县域经济的发展和职能的发挥。因此，要适当地弱化市级政府对县级政府的约束和制约，给予县级政府一定的自主性和空间，市级政府适当加以指导，进而促进县域经济的发展，提高行政效率。

[责任编辑 陈丹丹]