国有企业改革步入实质推进阶段

黄群慧

实质推进国有企业改革的基本前提是对国企功能进行分类，遵循整体协同推进的基本原则，重点推进对煤炭、钢铁等产能过剩行业的国有企业改革，以及对石油、电信、电力、民航、铁路等具有自然垄断性行业的国有企业改革。

党的十八届三中全会对新时期全面深化国有企业改革进行了战略部署，明确了新时期全面深化国有企业改革的重大任务，包括国有企业功能定位和国有经济战略性重组、推进混合所有制改革、建立以管资本为主的国有资本管理体制以及进一步完善现代企业制度四方面内容。由于这些改革任务重大且复杂，在全面推进前需要自上到下、自下到上进行试验摸索和形成具体制度规范。在经过近两年的探索后，2015年9月13日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》下发，之后9个配套文件相继出台，接下来10个文件还将陆续发布，新时期全面深化国有企业改革的具体指导政策体系“1+X”正逐步形成。

当前，我国整体经济下行压力较大，供给侧结构性改革正在发力，“十三五”规划开始实施，无论是从国家经济发展需要看，还是从国有企业自身改革发展看，今年实质推进新时期国有企业改革都具有必要性和急迫性。2016年2月25日，国资委宣布10项国企改革试点全面展开，这标志着2016年将开启全面深化国有企业改革的实质推进阶段。

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实质推进国有企业改革的基本前提：国企功能分类

回顾30多年来的中国国有企业改革，先后经历了从改革开放之初到十四届三中全会的“放权让利”阶段，上个世纪90年代初至本世纪初的“制度创新”阶段，以及十六大以后以2003年国资委成立为标志的“国资管理”发展阶段。十八届三中全会则开始了新时期全面深化国有企业改革的新阶段。如果说这个新时期改革阶段与前三个阶段有什么重大区别的话，那应该是新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的，甚至可以概括为“分类改革”阶段。一方面，在实践层面，由于国有企业功能定位不清，面临着盈利性和公益性的“使命冲突”，不仅企业无所适从、经营管理行为存在扭曲，而且无论国企是否盈利都会有来自社会的指责声音;另一方面，从理论层面，也需要明确具体国有企业在我国社会主义市场经济中的基本定位和作用。实际上，没有对国企进行功能分类，已成为当前制约进一步深化国有企业改革的关键问题。只有对国有企业进行分类，才能实质推进十八届三中全会提出的各项改革任务的完成，也就是说，基于功能定位和使命要求对国有企业进行分类，是完成国有企业改革任务的基本前提。

根据中央关于国有企业改革指导意见，国有企业可以分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。由于现有的国有企业没有明确其具体定位，大多是三类业务混合，因此需要推进国有资本战略性调整，来实现企业功能定位和分类，具体需要通过建立以管资本为主的管理体制，利用国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类平台，实现国有资本合理流动来保证国有企业动态地实现其功能定位。这个过程本身，又是与推进混合所有制改革相结合的。在具体监管过程中，要针对不同类型企业建立不同的治理机制，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同监督管理机制，从而实施更加精准有效的分类监管。因此，实质推进国有企业改革，必须首先对每家国有企业进行功能定位和类型确定，并向社会公布，这是当前国有企业改革的当务之急。

实质推进国有企业改革的基本原则：整体协同推进

新时期深化国有企业改革是一项复杂的系统工程，在实质推进过程中，一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组，还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制，以及进一步完善现代企业制度，这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中需要注意其系统性、整体性和协同性。

例如，构建以管资本为主的管理体制，就要注意与国有经济战略性重组、深化垄断行业国有企业改革相协调。以管资本为主加强国资监管，最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资、运营公司。这需要通过行政性重组和运用依托资本市场的兼并重组相结合的手段，将分散于众多各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资、运营公司持有，这也是一个国有资本布局战略性调整的过程。因此，改组组建国有资本投资、运营公司是要与国有企业兼并重组协同推进的。企业兼并重组的意义，一方面在于通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进资本合理流动和实现保值增值;另一方面也可以通过开展投资融资、产业培育和资本整合等方式，推动产业集聚和转型升级、优化资本布局结构，而这正是改组组建国有资本投资、运营公司的目的所在。现在不断出现一些中央企业重组案例，但没有与改组组建国有资本投资、运营公司相结合，属于单方面推进，将来还会面临再次重组的可能性。不仅如此，在改组组建国有资本运营、投资公司的过程中，还需要综合考虑建立有效市场结构的需要，注意改革政策与竞争政策的协同。国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。国有企业兼并重组和国有资本布局调整，要有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，有利于化解当前经济运行的突出矛盾—产能过剩问题。

因此，推进国有企业改革的整体协同原则，要求在推出“1+X”系列国有企业改革政策体系同时，在“十三五”时期要根据经济新常态的要求，对国有经济布局有一个整体规划，以利于指导国有企业改革的整体协同推进。

实质推进国有企业改革的基本标志：两个领域突破

在整体协同推进国有企业改革过程中，有两个领域的国有企业改革的突破是至关重要的，一是煤炭、钢铁等产能过剩行业的国有企业改革。二是石油、电信、电力、民航、铁路等具有自然垄断性的行业的国有企业改革。这不仅是因为这两类行业国有企业改革是当前社会关注的重点，更是因为这两类行业国企改革对营造公平的竞争环境、支持新常态下我国经济发展具有重大意义。对于第一类行业，其改革涉及化解产能过剩、处置“僵尸企业”和国有经济在这些行业的逐步退出等难点和重点问题，这些问题也是供给侧结构性改革的关键任务。能否成功推进，在很大程度上决定了国有经济布局的优化和整体经济结构的转型升级，具有全局战略意义;对于第二类行业，虽然具有一定自然垄断性，但并不是整个行业都是自然垄断性的，自然垄断性主要体现在行业中网络环节。这些行业的改革，包括除网络环节外整个行业对非国有企业的开放，也涉及这些行业国有企业战略重组和混合所有制改革等，旨在形成自然垄断性行业的主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。这类行业大多是基础性行业，对整体经济效率影响巨大。这些改革能否成功推进，对市场经济公平竞争环境的形成以及下游产业的成本降低等，具有决定性作用。因此，这两类行业取得突破，是新时期国企改革是否得到实质推进的基本标志。虽然问题复杂和困难巨大，但必须下决心积极推进，否则无法表明新时期我国已实质推进了国有企业改革。