供给侧结构性改革：当前及今后一个时期的主攻方向

李伟

化解结构性矛盾，形成新的增长动力，驶入持续发展的新航道，就必须加大供给侧结构性改革的力度。就我国当前而言，供给侧结构与社会需求的不匹配、不平衡，是结构性矛盾的主要方面，供给侧结构性改革是解决供需矛盾和结构性失衡的重要抓手和切入点。

“十三五”规划把供给侧结构性改革作为未来经济社会发展的主线。今年的《政府工作报告》也突出强调，要着力加强供给侧结构性改革，进一步激发市场活力和社会创造力。这是引领经济新常态和解决当前经济结构中突出矛盾的必然要求。

国际经验表明，在经济增长阶段转换时期，过去积累的突出矛盾和转换期的结构性矛盾会形成叠加效应。面对这些矛盾，只有通过结构性改革，才能实现发展方式的转变，才能在更高阶段实现新的持续发展。例如，日本在二战之后走上了快速发展的道路，到60年代后期开始面临传统需求基本得到满足、产能过剩现象逐步凸显、产业政策效力下降、经济增长动力弱化等挑战。1973年，日本又受到了第一次石油危机的严重冲击。之后，日本从供给侧采取了减量化经营、加速折旧等结构性改革措施，大力提高企业国际竞争力，不仅成功应对了1978年第二次石油危机冲击，而且保持了10余年的中速增长。但后来受到利益集团阻挠，结构性改革迟滞，日本经济又陷入了经济增长“徘徊的二十年”。

像许多经济体一样，我国在经历了三十多年的快速发展之后，也落入了传统产能过剩、城乡区域发展失衡、供求结构不匹配、旧增长动力明显衰减而新增长动力不足等结构性矛盾之中。化解结构性矛盾，形成新的增长动力，驶入持续发展的新航道，就必须加大供给侧结构性改革的力度。

可以说，就我国当前而言，供给侧结构与社会需求的不匹配、不平衡，是结构性矛盾的主要方面，供给侧结构性改革是解决供需矛盾和结构性失衡的重要抓手和切入点。当然，尤其是要把握好两点：一是供给侧结构性改革必须遵循十八届三中全会《决定》中的经典论点，即“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。二是在实际工作中，也不能把供给侧改革泛化，要把供给侧体制机制改革的重点与相配套的政策调整区别开来，与产业结构转型升级的内涵区别开来，与具体产品的升级换代区别开来。

供给侧结构性改革的内容相当丰富。今年乃至在未来一个比较长的时间内，重点是围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”这五大任务展开。

第一，要加大对过剩产能的处置力度。产能过剩是经济运行中最突出的问题。2015年我国粗钢产能约11亿吨，但产量仅8.04亿吨；若考虑在建项目，我国煤炭同期产能近57亿吨，但产量仅36.8亿吨。“去产能”是全社会普遍关注的问题，涉及到数以百万人的生计。今年2月国务院发布了关于煤炭和钢铁行业化解过剩产能、实现脱困发展的意见，提出了具体的任务和政策措施。各地正在积极部署和落实化解过剩产能工作，其中难点在于人员安置和债务处置。今年的《政府工作报告》提出，中央财政将拿出1000亿元奖补资金，重点用于职工安置；将采取兼并重组、债务重组或破产清算等方式妥善处理债务问题。落实“去产能”的任务，关键是要解决“钱从哪里来，人到哪里去，存量债务如何化解”的问题（与上世纪90年代国企脱困兼并破产、安置职工相比，当前有不少有利条件；与2005—2008年国企政策性破产规划实施相比，有不少不利条件）。具体的办法包括：一是通过提高中央对过剩产能退出的奖补资金额度、发行转型债、将国企资产划拨社保、土地变性等方式筹集资金，支付产能淘汰过程中企业破产关闭所涉及下岗职工的补偿金、社保、工资拖欠等费用。二是通过采取兼并重组、混改、不良资产出售或者证券化等相结合方式，加快处置产能出清中的资产债务问题。三是通过政府采购服务或者财政补贴的方式，支持农民工和下岗待业职工参加技能培训或创业培训，妥善安置下岗分流人员。

第二，要采取针对性强的差异化政策，化解房地产库存。今年以来，中央和地方都出台了针对房地产去库存的政策。一是降低购房首付比例。在不实施限购的城市，居民首次购买住房最低首付比例可降到20%。二是降低契税和营业税负担。今年2月国务院出台新政，购买二套房的契税由原来的3%分别降至新政标准的1%和2%（以90平米为界），购买2年以上的住房对外销售的免征营业税（原为5年），但北上广深除外。随着今年5月1日营改增试点全面推开，房地产行业整体的税收负担会进一步下降。有效化解房地产库存，关键是要增强政策的针对性，避免采取“一刀切”的政策。这是因为，目前我国的房地产市场分化比较严重，三、四线城市房地产过剩问题突出，而北上广深和部分二线城市房地产过剩的程度没有三、四线城市那么大。有效平稳地“去库存”，应避免过度地加杠杆。要紧密结合新型城镇化建设，加大户籍制度改革力度，在土地、财税、户籍等方面给地方更多的自主权，发挥地方的主动性和创造性。

第三，要优化杠杆部门结构，降低杠杆总水平。近年来，我国杠杆总水平持续上升，但政府和居民部门杠杆水平相对较低，而企业部门杠杆水平提升较快。受经济因素影响，非金融企业部门加杠杆意愿较弱，但从国企资产负债率来看，一些国有企业的杠杆水平在上升。部门杠杆水平的差异性表明，我们必须处理好杠杆的“加”和“减”的关系，必须把降低杠杆总水平和杠杆的部门结构调整很好地结合起来。2016年，我国适当提高了当年赤字规模，并鼓励居民增加消费信贷，政府和居民部门的杠杆水平继续提高；将在去产能、去库存的同时降低国有企业杠杆水平；将对金融企业的杠杆情况进行有效管理，避免金融体系出现较大波动，切实规范市场秩序，营造良好的金融环境。

第四，要多措并举，着力降低企业成本。当前企业生产经营成本居高不下，盈利比较困难，非金融企业资产负债表状况未见明显好转。应全面推进“营改增”改革、扩大固定资产增值税抵扣范围、扩大行政事业性收费免征范围、适当下调电价和社保缴费比例等措施，降低企业的运行成本。当然，我们也要充分认识到一些降成本举措实施的难度与现实可能性。目前，企业的劳动力成本、电力成本比较高，但采用直接干预的方式，限制这些生产要素的价格，恐怕很难有明显的成效。职工工资主要受劳动力市场关系的影响，在劳动力总量绝对减少的背景下，要把工人的工资降下来似乎不大可能。员工社保缴费高是企业反映最多的问题之一，但在社保基金存在缺口的情况下，“五险一金”中除住房公积金可以调整外，其他项目下降的空间不大。煤炭价格下降后，调低电价有一定空间，但在电厂负荷大幅下降的情况下，下调空间也不大。为减轻企业负担，增强企业活力，促进增加就业和职工现金收入，要坚决把整体税负降下来，把不合理的收费取消。日前国务院已决定，在去年已适当降低失业、工伤和生育三项社保费率基础上，进一步适当降低企业职工基本养老保险单位缴费比例、失业保险总费率，规范并适当降低住房公积金缴存比例。初步测算，采取以上措施每年可减轻企业负担1000多亿元。

第五，要通过扩大有效需求，弥补发展短板，增强发展后劲。在过去30多年的时间里，中国已由低收入国家发展成为上中等收入国家。2015年中国的人均GDP接近8000美元。但这一水平与美国相比还有5到6倍的差距。这说明中国的现代化还有很长的路要走。现代化进程未完成本身就意味着中国投资的增长空间依然十分广阔。从资本存量来看，中国依然有巨大的投资需求增长空间。目前，中国劳均资本存量不到美国的1/5，只有日本的1/4。这表明，推进中国的现代化还必须进行大规模的资金投入。传统产业的改造和新兴产业的培育都需要大量投资，城市内部和城市间的基础设施网络化、现代化建设都需要大量投资，推动农村和欠发达地区的发展也都需要大量投资。毫无疑问，扩大投资有广阔的空间，关键是要形成有效投资：要在投资过程中节约资金；要使投资有助于扩大有效供给、有助于改善发展条件，推动产业升级和技术进步。