最高人民法院巡回法庭：改革评析与完善构想

夏先华

[摘 要]最高人民法院巡回法庭具有遏制司法地方保护的历史使命和价值目标。为探究巡回法庭在这一方面的改革成效，文章从正反两个视角对其进行了辩证分析，并据此作出了综合评价，得出巡回法庭未能实质化地遏制司法地方保护的结论。最后，文章在简单介绍学界现有改革方案的基础上，提出了“提审制”的改革思路以作参考。

[关键词]最高人民法院；巡回法庭；司法地方保护

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）05 — 0075 — 03

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要设立最高人民法院巡回法庭（简称巡回法庭），审理“跨行政区域重大行政和民商事案件”。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。根据此试点方案，最高人民法院开始进行人员选派、建章立制、后勤保障等巡回法庭组建工作。2015年1月28日，第一巡回法庭在深圳挂牌成立，第二巡回法庭也于1月31日落户沈阳。为规范巡回法庭的审判工作，最高人民法院审判委员会于2015年1月5日审议通过了《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），并于2015年2月1日起施行。

这次的巡回法庭改革从中央作出决定到正式运作，用时仅仅3个月左右，效率之高，让人惊叹。然而，此次改革的成效如何？是否实现了制度预设的价值目标？这些都需要进行深入研究，才能作出准确、客观的评断。文章便以遏制司法地方保护为视角，在对这一价值目标进行简单介绍的基础上，展开对巡回法庭制度的辩证分析和评价，并提出可行的再改革思路。

一、定位：解决“司法地方保护”的痼疾

关于最高人民法院设立巡回法庭的价值目标，习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中作出了界定，即“有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件”。虽然这一界定并未指明巡回法庭在遏制司法地方保护方面的价值目标，但根据最高法院相关负责人员的公开发言，可以作此推断。最高法院司改办的有关人员就曾明确指出，“党的十八届四中全会决定设立最高人民法院巡回法庭，是对党的十八届三中全会决定地方法院人财物实行省级统管的进一步深化”，①保障了对跨省之间的民商事案件和省级范围内影响较大的行政案件的公正审理。第一巡回法庭的庭长刘贵祥也在专访中提到，“设立巡回法庭，有利于从体制上理顺省级统管后的司法管辖制度，有利于保障涉及省级利益或跨省案件的司法公正”。而且，根据《决定》对巡回法庭受案范围的界定，巡回法庭是为“审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件”而设的，自然而然，防止司法地方保护主义便是设立巡回法庭的应有目的。此外，在法学理论界和实务界，关于设立巡回法庭去除司法地方化的呼声很高，许多学者都对这一观点予以认同。①由此可见，遏制司法地方保护是设立巡回法庭的重大价值目标之一。②那么，这一价值目标的设立背景是什么？换言之，为什么要赋予巡回法庭制度在遏制司法地方保护方面的历史使命呢？下文将具体地对此进行论述。

司法地方保护，又称司法地方化，是指“司法机关或者其他工作人员在司法活动过程中受地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位，从而出现了一种司法异化的现象”。〔1〕司法地方保护对司法独立构成了极大的冲击，损害了司法公信，其产生存在一定的制度根源。即在我国司法系统中，地方法院的人事任命与考核由地方负责，工作经费纳入地方预算且由财政拨付，地方党委、政府掌握着地方法院人事升迁和福利，地方法院审判工作必将受制于地方党委、政府及其地方权力体系。〔2〕如此一来，司法地方保护便不可避免，地方司法机关可能沦为地方权力和利益集团的“司法保护伞”。为解决司法地方化这一难题，中共中央提出了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革目标，开始对地方司法系统的人财物管理进行改革。然而，这一司法管理体制改革仅限于省级法院以下，省级法院的司法地方化问题并未得到解决，省级法院依然受制于同级党政机关。对于当事人分别属于不同省份的案件，依然免不了要出现打官司“主客场”的现象。所以，最高人民法院设立巡回法庭，其部分原因可能就在于要弥补省级法院人财物未实行中央统管所带来的缺陷，主要目的是打破省级法院的地方化问题，对跨区域的重大案件进行审理，防止省级法院基于维护地方利益的考虑而枉法裁判或不当干预下级法院司法，抑制司法地方保护主义。〔3〕

二、探求：遏制司法地方保护的改革目标是否实现

（一） 对巡回法庭遏制司法地方保护的辩证分析

1.正面视角探究

巡回法庭在机构设置、人员管理、监督机制等体制层面为法院抵御地方党政机关的不当干预构筑了“防火墙”。具体而言，设立巡回法庭在以下几个方面对遏制司法地方保护产生了积极作用：第一，巡回法庭打破了法院辖区与行政区划之间的对应关系，且人财物管理隶属于中央，不再受制于地方，有效阻断了地方政权对司法审判的干涉。巡回法庭的巡回区往往包含几个省级区划，对于涉及省级利益的案件，其能够在审判过程中保持中立地位，不对个别省份的利益进行倾斜性保护。同时，巡回法庭在人财物管理上脱离了地方行政区划，增强了对行政干预和地方保护主义干扰的抵抗力，最终保障司法公正的实现。第二，巡回法庭的主审法官，由最高法院选派，每两年轮换一次。法官轮换制的实行，消除了公众对于巡回法庭审判人员常驻地方可能形成新的利益集团或利益关系的顾虑，确保了法官的利益无涉性。第三，巡回法庭设置了完备的监督机制，以保障公正审判。巡回法庭设专职廉政监察员，负责日常的廉政监督工作。同时，巡回法庭还实行主审法官、合议庭办案责任制和办案质量终身负责制以及错案责任倒查问责机制，防止内部人员干扰办案，消除司法腐败。主审法官或合议庭为了避免审判的案件成为错案而被终身追责，一定会积极主动去抵制各种地方干预，审理案件时也不敢有失偏颇。

2.反面视角考察

由上可知，设立巡回法庭的重要目的，便在于排除跨省案件或涉及省级利益案件审理过程中的地方保护主义。在法院审级上，司法地方保护主要存在于地方法院的审判活动中，最高法院由于其地位的中立性和超然性，一般不存在对某一地域进行倾斜保护的现象。然而，巡回法庭由于被定位为最高法院的派出机构，其审理的案件主要是从最高法院受案范围中分流出来的部分案件，而并非存在遏制司法地方保护这一需求的、由省级法院管辖的跨行政区域案件。巡回法庭受理的案件一般不存在地方保护的问题，而亟待去除司法地方化的案件又未能纳入其中，受案范围的错位自然使得巡回法庭遏制司法地方化这一制度目的无法实现。而且，由常驻地方的巡回法庭对跨区案件行使审判权，较最高法院北京总部的案件裁判更易于受地方的不良干扰。因而，可以说最高法院设立巡回法庭，非但未能遏制住省级法院可能存在的司法地方保护，反而使得进入最高法院审理的跨区案件因分流到巡回法庭，而增加了地方干预的风险。

（二）对巡回法庭遏制司法地方保护的综合评价

首先，对于巡回法庭在体制设计上为预防司法地方保护所作出的诸多努力应该给予积极肯定，如巡回区与省级行政区划不对应、法官轮换制以及办案责任制等，其确实能在司法“去地方化”的方面起到一定的功效。但同时，我们仍需保持理性，认清制度预设与司法实践之间的差距，看到巡回法庭在遏制司法地方保护方面的致命缺陷。具言之，要使巡回法庭能真正切实地破解司法地方保护的难题，其受理的案件应当是可能存在司法地方保护的案件，这里主要是指省级法院管辖的跨行政区划案件。然而，从现有规定来看，巡回法庭在受案范围上未能“对症下药”，其主要审理由最高法院管辖的部分案件，而恰恰这部分案件不存在司法地方保护，或者，即使存在不当干预而损害司法公正，巡回法庭对此也无能为力。可见，设立巡回法庭难以实质化地解决实践中的司法地方化问题。借用一学者对巡回法庭的评价，即“期待较高者，不免失落；冷眼旁观者，却有小小惊喜”。〔4〕

三、构想：巡回法庭遏制司法地方保护的改革思路

既然巡回法庭在遏制司法地方保护方面未能达到制度预期，那么，针对现有制度在这一方面的问题和缺陷，我们可以再对其进行优化和完善，提出可行的改革思路和完善构想。

（一）学界现有的改革方案

在巡回法庭的相关规定出台之前，有学者便从去除司法地方化的价值目标出发，对巡回法庭的审级和管辖案件进行设想。其对巡回法庭作出如下设计：“在行政管理上它属于最高法院的组成部分；在审判管辖上它相当于高级法院，近期只受理审判跨省、直辖市、自治区的一审行政案件和民商事案件，将来必要时可以受理审判跨地级行政区域的的二审行政案件和民商事案件。”〔5〕但是，这一方案最终未被最高法院采纳。根据最高法院相关负责人的论著，这一方案的弊端在于其存在一定的理论和体制障碍，即巡回法庭的审级和最高法院本部的审级不同，但二者又都属于最高法院，出现了“一个法院两个审级”的问题。〔6〕

此外，还有学者提出：“可在巡回法庭中设立初审法庭和上诉法庭。初审法庭可作为第一审法庭，审理重大的、跨行政区划的第一审行政、民商事案件；上诉法庭既可以审理不服巡回法庭第一审裁判的上诉案件，也可以审理各地高级法院的上诉案件。”〔7〕这样，既有助于发挥巡回法庭作为第一审法庭对打破司法地方保护的作用，也避免了上诉救济途径的缺失。但这一方案最终仍未被最高法院所接受。

（二）其他可行的改革思路

以上关于巡回法庭的两种设计方案均未被采纳，省级法院司法地方化的问题依旧悬而未决。故笔者从遏制司法地方保护这一价值目标出发，大胆进行设想，提出了如下的改革思路，以供学界分析讨论，并加以指正。

为遏制司法地方保护，实现巡回法庭受案范围与省级法院管辖的跨区案件之间的对接，可参照现有的提审制度，由巡回法庭对该类案件进行提级审理，阻断地方利益集团的干涉，实现司法公正和统一。具体而言，在案件范围上，巡回法庭适用“提审制”审理的案件主要是省级法院管辖的跨行政区域的二审行政、民商事案件。对于省级法院管辖的一审案件，由于当事人可向最高法院进行上诉，最高法院可在二审阶段对该类案件是否存在司法地方保护进行审查、监督，无需通过提审予以救济。此外，若对这类一审案件进行提级审理，既加重了巡回法庭的审判负担，同时也剥夺了当事人的上诉救济权利，并无益处。而对于省级法院管辖的二审案件，高级法院扮演着终审法院的角色，案件一般不会进入最高法院，如此便容易滋生司法地方保护，形成地方审判封锁。通过“提审”制度将这类二审案件的终审裁判交由巡回法庭进行，便可解决这一难题，且不会损害当事人的上诉救济权利。在启动方式上，可实行巡回法庭对当事人的申请进行审查后启动和依职权启动两种方式。司法地方保护主要损害的是当事人的个人利益，故而其在主观上最有意愿去启动巡回法庭“提审”制度，赋予其相应的申请权便很有必要。当然，巡回法庭也需要对提审的必要性进行审查，避免当事人滥用这一申请权。另外，巡回法庭为了保障司法的统一性，可主动依职权对可能存在司法地方保护的这类二审案件进行提级审理。

值得注意的是，以上设想的巡回法庭“提审制”改革不同于我国现行法律规定的提审制度（主要适用于审判监督程序），也异于管辖权的向上转移（适用于一审案件）。这一改革方案的实施障碍在于，其对我国现有的审级和级别管辖制度构成了极大的冲击，陷入了理论困境。但是，既然现有法律对提审和管辖权转移作出了明确规定，允许其对现行的管辖和审级制度进行变通适用，那么，巡回法庭提级审理跨区案件也并非不可接受。此外，由巡回法庭对省级法院管辖的二审跨区案件进行提级审理，在一定程度上增加了巡回法庭的审判负担，加剧了“案多人少”的矛盾。然而，基于巡回法庭制度的现有设计，要想其能解决实践中司法地方保护的难题，难免要增加巡回法庭受理跨行政区域重大行政和民商事案件的数量，如此一来，增加巡回法庭审判压力的弊病便不可避免。不过，造成最高法院及巡回法庭办案压力的根本原因不在于此，故而可从其中的症结入手，选择适当的途径来对最高法院和巡回法庭进行“减负”。①

四、结语

巡回法庭改革是继省以下法院、检察院人财物统管改革之后，在遏制司法地方保护方面的又一重大改革举措。但从现有的制度设计来看，巡回法庭的受案范围并未涉及到真正存在司法地方保护的“重灾区”。如此一来，其去除司法地方化的价值功能就大打折扣，以致于对巡回法庭遏制司法地方化的呼声，由《规定》出台以前的热情高涨，变为出台之后的鲜有人提起。笔者认为，巡回法庭的功能定位不应局限为缓解最高法院本部的办案压力、方便当事人诉讼以及维护法律的统一适用，遏制司法地方保护也是巡回法庭改革目标的应有之义。故而，笔者在对学者提出的改革方案进行简单介绍的同时，也作出大胆猜想，提出了“提审制”的改革构想。其是否切实可行，还有待进一步研究和充分的论证。笔者在此提出自己的初步设想和粗浅看法，以求教于大方之家。同时，也为巡回法庭改革美好的明天贡献自己的绵薄之力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李文霞.论司法地方化及其障碍排除〔J〕.河南省政法管理干部学院学报，2005，（02）：129.

〔2〕孟立联.巡回法庭必将打破行政区划内审判封锁〔J〕.新城乡，2014，（11）：59.

〔3〕纵博.最高人民法院巡回法庭的设立背景、功能及设计构想〔J〕.法律科学（西北政法大学学报），2015，（02）：72.

〔4〕王琳.最高法院巡回法庭的“减负”功能〔N〕.广州日报，2015-1-30（第F02版）.

〔5〕顾永忠.最高人民法院设立巡回法庭之我见〔J〕.法律科学（西北政法大学学报），2015，（02）：60.

〔6〕刘贵祥.巡回法庭改革的理念与实践〔J〕.法律适用，2015，（07）：41.

〔7〕张卫平.第二巡回法庭“第一槌”随感〔J〕.中国审判，2015，（07）：33.〔责任编辑：陈玉荣〕