把脉珠江

王锐丽

作为我国第二大通航河流的珠江，因连接滇、黔、桂、粤、港、澳，在我国内河水运的位置极为重要。尤其是近年来随着内河水运发展上升为国家战略后，四省区出台了各种扶持政策，共同掀起了内河水运建设大会战。然而，仔细梳理也不难发现，历史的遗留和现实的困境仍横在面前。

珠江近年来的发展不可谓不大。以“十二五”为例，五年间，珠江水系续建或开工建设航道2777公里，总通航里程达1.55万公里，占全国通航总里程的12.6%；新增内河港口吞吐能力8500万吨，港口年综合通过能力达4.7亿吨；全水系年货运量从2010年的4.6亿吨增长到2015年的7.7亿吨，集装箱运量从956万TEU增长到1300万TEU。

与此同时，珠江水系船型标准化稳步推进，安全生产标准化成绩显著，水运信息化取得进展，珠江水运为沿江区域经济社会协调发展提供了有力的支撑。然而，随着水运改革的深度推进，一些不得不面对的问题又再次浮出水面。

号脉知“体质”

最了解珠江的莫过于在珠江耕耘多年的交通运输部珠江航务管理局（以下简称：珠航局）。据珠航局相关人士介绍，目前珠江航运发展势头良好，又遇上了前所未有的机遇，但存在的问题也是不容忽视的。

其一，上游关键节点不通航，珠江水运整体功能未能充分发挥。“上游不通”，是珠江水运发展所面临的最迫切的问题。红水河、右江作为珠江水系“一横一网三线”高等级航道布局的重要组成部分，是云南、贵州两省南下珠江的重要出海通道。由于未同步建设枢纽过船设施，两大水运通道就此断航。国家和广西、贵州、云南三省（区）投入大量资金建设的红水河、右江高等级航道只能区间通航，水运的绿色、经济、环保等综合效益得不到很好发挥，在一定程度上影响了上游集中连片特困地区群众脱贫致富的进程。

其二，水运建设管养资金保障机制不完善，成为制约珠江水运加快发展的重要因素。珠江水系多为西部省区，地方财政相对困难，在重发电轻航运、重开发轻保护、重陆路轻水路的理念影响下，航道建设、管理和养护没有稳定的资金来源，造成航道建设靠贷款、航道维护缺钱管的境况，通航设施（船闸、升船机等）改扩建更是举步维艰。比如，红水河龙滩下游航道经过渠化后，已具备通航1000吨级船舶条件，但岩滩、大化、百龙滩等枢纽通航设施改扩建工程由于资金问题而无实质性进展。

其三，规划编制不科学，削弱了规划在水运改革发展中的引领作用。一方面，水运发展规划特别是航道规划与经济发展总体需求不适应，在水运基础设施建设、保护水运资源方面缺乏强有力的法律支撑和制度保障，导致不少水电梯级过船设施建设等级、通航规模、通航能力不能够满足现实需要，跨河建筑物的净空不足等问题。另一方面，珠江水运发展规划与水资源综合利用规划、其他运输方式规划不协调，四省（区）水运基础设施规划也衔接不畅，影响了珠江水运事业协调发展。

其四，水运项目建设不同步，航道网整体优势难以体现。九龙治水，条块分割，是珠江水运发展过程中的一个无法绕开的体制难题，并已经成为制约珠江水运科学发展的主要因素。水电枢纽新扩建过船设施项目推进缓慢、上下游建设不同步、有关业主对公益性过船设施投资建设积极性不高，是珠江水运扩能升级过程中的老大难问题。航道建设，具有系统化、网络化和连续性等特点，一点碍航，全线受阻。珠江干线除长洲三四线船闸、桂平二线船闸、贵港二线船闸外，西津、红花、岩滩、龙滩、百色等水电枢纽新扩建过船设施均未开工建设，有的项目尚未开展前期工作研究。此外，除了西江航运干线、右江、柳黔江、三角洲高等级航道等国家高等级航道均已建成或实施中，桂江、融江、都柳江等重要支流或地区性航道建设滞后，贺江、绣江等重要航道仍处断航中，航道网整体优势未能充分显现。

其五，港口资源整合不充分，转型升级层次不高。长期以来，沿江各省市间在交通一体化、产业有序分工、政府协调合作等方面统筹不够，港口重复建设现象较为严重，造成了同一地区有多家港口竞争同一地区货源的局面，过度的竞争和低层次的港口建设，使内河港口发展总体水平较低，功能单一，制约了沿江港口开放开发、集约化利用和港口规模化发展，不利于形成港口对区域产业的集聚带动作用，也不利于生态环境保护和岸线的综合利用。

其六，航运市场运力结构不合理，综合竞争力不强。在我国经济进入新常态的大背景下，国内经济增速放缓，沿江产业政策调整，西江干线航运市场的主要货源需求减少，市场总运力呈现相对过剩现象，运价持续下降，航运企业之间竞争激烈，航运市场逐渐进入低迷状态。由于沿江航运企业多呈现小、散、弱特点，采取传统经营方式，融资渠道狭窄，老旧船舶占比较大，船员素质不高，应对市场及运营风险的能力较低。

其七，水运信息化建设不到位，物流服务水平偏低。对标长江，并参照沿海港口发展历程，珠江水运信息化建设严重滞后。沿江港口内部信息化管理和技术手段落后，智能航道建设还未起步，西江干线多梯级多线船闸联合调度系统尚未建设，珠江航运综合信息服务系统工程建设处于前期工作阶段。由于目前西江干线航运市场缺乏完善的跨区域、跨省区航运交易信息服务平台，市场供求信息难以实现快速有效对接，运力信息、货源信息无法及时发布，难以实现信息共享和需求整体效益的最大化，造成了市场资源的极大浪费。

其八，西南水运发展不协调，界河和国际河流管理有待进一步加强。西南界河和国际航道主要有澜沧江、怒江、伊洛瓦底江、红河、水口河、平而河、北仑河等，是珠江水系融入国家“一带一路”战略、加快打通南亚水上运输通道的重要抓手。目前这些河流属于或委托地方省区交通部门管理，在与外方中央政府交通主管部门和水行政主管部门沟通协调过程中存在级别不对等、权限不一致等问题，对这些河流航运资源的保护和开发造成了不利影响。而由于地方政府财力有限，对界河航道的建设和维护资金投入不足，规划也相对滞后，不能适应经济社会互联互通和对外开放发展的需要。

药方治“顽疾”

针对上述存在的问题，为深入落实国家关于加快内河水运发展实施意见，加快珠江水运“四个交通”建设，加快推进珠江水运供给侧结构性改革，促进珠江水运科学发展，珠航局根据多年的管理协调及专业的经验，开出了“药方”。

一是，全力打好珠江水运扶贫攻坚战。右江百色、红水河龙滩枢纽过船设施建设，直接关系到右江、红水河全线通航，关系到贵州、云南南下珠江出海通道建设，关系到上游集中连片贫困地区700多万贫困群众脱贫致富、共奔小康的大局。因此，必须把“通上游”作为补齐珠江水运发展短板的关键切入点抓快抓好。建议我部将龙滩、百色枢纽过船设施建设列为“十三五”水运精准扶贫重点项目，支持将红水河航道提升为三级航道列入综合交通运输“十三五”规划，并与三省区一道，共同加强与国家发展改革委、水利部协调，依法合理明确红水河龙滩枢纽按照通航1000吨级船舶的建设标准完成项目设计批复程序，明确百色枢纽过船设施业主单位和资金筹措方案，力争在“十三五”期完成两个枢纽的通航设施建设。同时，对红水河下游岩滩、大化、百龙滩、乐滩、桥巩5个梯级通航设施扩能改造予以相应补助，以加快实现红水河全线复航和提等升级。

二是积极发挥珠江水运发展高层协调机制作用。2016年3月国务院发布《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，标志着泛珠区域合作已上升为国家战略。《指导意见》明确提出，要完善珠江水运发展协调机制。珠江水运发展高层协调机制作用的发挥，离不开跨省区、跨部委的通力合作，以及相关企业的共同参与。建议我部会同四省区政府，进一步争取国家发改委、水利部等部委以及有关央企对机制建设的支持，在2015年首次珠江水运发展高层协调会议的基础上，切实发挥珠江水运发展高层协调机制的作用，共同推动珠江水运重点难点问题解决。

三是进一步强化规划协调的引领作用。认真落实习总书记在长江调研时的“共抓大保护、不搞大开发”的指示精神，加强规划引领，以满足经济社会发展和改善生态环境为根本出发点，以保障水资源安全为重点，在建设码头、港口、航道等设施过程中，贯彻五大理念，建设美丽珠江，切实把珠江建设成为生态好、污染少、能耗低、受益高的绿色运输通道。同时，根据沿江经济社会发展和航道建设实际，加快完善航道提等升级工作。充分发挥珠江水系航运规划办公室的作用，抓好珠江水运“十三五”发展规划的监督落实工作，强化水系规划办作为水系层面的协调机构作用，进一步加强对流域控制性工程枢纽通航设施建设情况的监督检查，确保通航设施建设符合《航道法》等法律法规的要求。

四是促进港口转型升级。近年来，珠江港口建设取得明显的成效，规模化水平明显提高，港口功能有所拓展，但同时也需要在转型升级等方面下功夫。一是加强港口规划管理，对港口规划实施情况进行监督检查，切实解决港口规划落实不到位的问题。二是在着力提升港口装卸仓储服务能力基础上，加强港口与区域内产业互动，积极拓展临港工业服务功能，注重港口与临港物流园区经济融合。三是结合沿江产业布局规划，将分散的企业码头集中成为公共码头，提高岸线利用价值，鼓励港口企业兼并重组，进行资源整合。四是推进各种运输方式与港口有效衔接，鼓励具备条件的城市建设港口专用公路和铁路专用线，加快港口集疏运体系建设。五是推进港口信息化建设，以信息化带动港口管理现代化。六是支持港口企业设施设备节能改造，推广应用节能减排新技术和设施设备，促进港口绿色发展。

五是加快推进运力结构调整。一方面要继续推进珠江和闽江水系船型标准化的实施工作，延续资金补贴政策；取消在定点船厂拆改建的要求，简化现场监管的程序；对《内河运输船舶标准船型指标体系》进行修订；妥善处理过闸小吨位船、排污不达标船禁航问题；建立由财政部门参与的联合督办机制，共同督促加快资金使用进度，避免资金沉淀。另一方面，通过市场和行业力量引导航运企业通过合作联营、兼并重组、完善制度、规范管理、调整结构、优化运力等方式，不断提升企业的核心竞争力和可持续发展能力，实现内河水运规模化、现代化发展。在全力推进珠江航运综合信息服务系统建设的同时，扶持内河水运互联网+发展，打破互联网企业从事内河航运服务的相关体制机制瓶颈，理顺无船互联网企业参与内河航运的资质资格问题，引导市场利用互联网+技术和思维实现信息互联互通、资源优化配置，努力推动供给侧与需求侧在新常态下实现新的平衡。

六是逐步推进珠江航运管理体制改革。航道作为重要的公益性交通基础设施，具有连续性、网络化、系统化的特点。由地方省区分割管理存在诸多问题和不足，由国家直接管理更有利于发挥水运比较优势，更有利于珠江水运协调发展，更有利于服务流域经济。因此，有必要按照国家事权与支出责任相一致的原则，凝聚共识，稳妥推进航道管理体制改革，走出一条符合珠江水系实际的干线航道管理新路子，切实改变当前珠江航道建设管养地方投资为主、资金筹集难度很大的困境，最大限度地增加国家对珠江干线航道的投入。与此同时，加快理顺西南界河和国际河流管理事权，全力推动珠江水运融入“一带一路”战略，促进泛珠区域全方位开放开发。