短期挂职的长效思考——芜湖市优秀中青年干部驻“双联系”点轮流挂职工作调查报告

文 / 中共芜湖市委组织部、市委党校联合课题组

短期挂职的长效思考
——芜湖市优秀中青年干部驻“双联系”点轮流挂职工作调查报告

文 / 中共芜湖市委组织部、市委党校联合课题组

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．008

优秀中青年干部轮流到所在单位“双联系”村、社区短期挂职是芜湖市委为深化机关联系基层、干部联系群众工作（以下简称“双联系”），增强直接联系服务群众效果，增强党员干部群众工作能力的重要举措。自2014年9月在全市启动以来，已经有两个批次520名党员干部（其中市直派驻175名）驻联系村、社区的短期挂职工作。为认真总结经验和成效，发现问题及原因，提出办法措施，推动“双联系”工作常态化、长效化、制度化。2015年10月，市委组织部与市委党校组成联合课题组，对此项工作情况进行调研。

课题组主要采取了问卷调查与结构化访谈相结合的方式进行调研。考虑到干部轮流短期挂职工作涉及派驻单位、村和社区以及挂职干部三个主体，我们设计了A、B、C三套问卷和三类结构化访谈提纲。调研阶段，我们采用随机抽样法选定市区及2县2区作为问卷调查对象，共发放问卷249份，收回有效问卷236份；结构化访谈过程中我们在问卷调研未覆盖的区县中选取2县1区，实地调研5个行政村（社区）并举行了3场由派员单位、接收单位和挂职干部三方参与的专题座谈会。从调研结果来看，问卷调查与实地访谈的情况得到了相互印证，具有较高的可信度和参考价值。

一、挂职工作的基本模式

优秀中青年干部轮流到所在单位“双联系”村、社区短期挂职工作开展以来，市委双联办出台了一系列举措不断规制，目前已形成了较为可行的模式。具体表现为：

“择优轮挂”，面向45周岁以下、大专以上学历、3年以上工作经历，且热爱基层工作、有强烈的事业心和责任感的党员干部。原则上每年两批，相邻批次的人员不重复。“短期定向”，任职点为本单位“双联系”村（社区），中共正式党员的担任党组织副书记或书记助理，非中共正式党员的任副主任或主任助理。任期一律为3 个月，每月在村不少于20天，与派出单位脱钩，食宿在村（社区）。“立体管理”，市委双联办牵头，县区委双联系工作机构管理为主，派出单位管理为辅，遵守挂职村（社区）的各项规章制度。同时，为挂职干部在纪实管理平台开通账户记录工作实绩，积分制管理。“职责清晰”，走访一遍群众、记好一本民情日记、撰写一份调研报告、参与一项中心工作、办好一件惠民实事。“保障到位”，按驻村干部每人每天60元标准，驻社区干部每人每天30元标准实行补助，交通费实报实销。作为选拔任用干部群众观点、群众立场评价的重要参考。“督考挂钩”，市、县区双联办对挂职干部实行不定期督查、抽查，挂职干部期满后要进行工作述职，由市直单位牵头进行考核，优秀的优先提拔。

二、参与主体的基本评价

总体看，“双联系”轮流短期挂职工作得到了派员单位、接收单位和挂职干部的一致肯定。问卷调查中，问及“机关干部驻村、社区轮流短期挂职是干部直接联系群众的重要途径”这一定性评价时，派员单位、接收单位和挂职干部认同度很高，分别达94．3%、98．7%和98．8%；结构化访谈中，与会人员被问及“轮流短期挂职工作能够发挥的作用”时，主要集中在转变干部作风、密切党群关系、提升工作能力、谋划基层发展、促进政策落地等五个方面。

1.派员单位评价调查。派员单位对轮流挂职工作的基本态度可以通过其推荐挂职人选的做法是否依据上级要求（文件精神）来判断。对此，我们首先在问卷B（派员单位填写）中有针对性的设计了由分管领导回答的主观选择题，其中88．6%回答“严格依据”，11．4%回答“大致依据”。为寻求印证，我们同时在问卷A（挂职干部填写）中询问挂职干部“本单位对挂职工作的重视程度”进行甄别。统计结果表明：65．52%的挂职干部认为“非常重视”，32．18%的干部选择“重视”，两者合计占比达97．7%。在对挂职干部个人基本信息进行统计时，我们发现82份针对挂职干部的有效问卷中，31-45岁之间年富力强的干部占比达81．6%！（年龄结构见图1）。从职级来看，科级占比33．33%，科级以下占66．67%。其比例基本可反映全体挂职干部的结构。由此判断，大多数派员单位重视支持轮流短期挂职工作，较好地执行文件，将本单位年富力强和具备发展潜力的干部作为挂职干部首选。

图1 挂职干部年龄构成

2.挂职干部评价调查。问卷A中（挂职干部填写），问及“对所挂职的工作内容是否有兴趣”时，39．5%的干部表示对所挂职的工作内容“兴趣浓厚”，50%的干部选择了“较有兴趣”；39．1%的干部对所挂职的职位“非常积极热情”，51．7%的干部选择“比较热情”【见图2】；且有高达92%比例的干部认为他们在挂职工作中与挂职单位工作人员“经常沟通，关系融洽”。问卷C（接收单位填写）反馈的信息也佐证了这一情况，合计有98．7%的接收单位认为挂职干部对待工作态度积极， 84．8%的接收单位认为挂职干部能与群众融为一体。由此判断，轮流短期挂职工作得到挂职干部的支持，反映出基层一线工作对于机关年轻干部具备一定程度的吸引力，同时也表明大部分挂职干部有能力、有决心适应基层工作，主观上愿意为基层、为群众做出贡献。

图2 干部对挂职工作的兴趣度与热情度

3.接收单位评价调查。问卷A中，合计有97．7%的干部认为接收单位对挂职工作“重视”或“非常重视”，因而反映在挂职分工上仅有10%的干部感觉“在基层分工不实”而无事可做。由挂职干部来评价接收单位对挂职工作的重视程度最具说服力。无论是在结构化访谈还是在问卷中，挂职干部对接收单位的态度表示了一致的肯定。

三、轮流挂职工作的成效

通过问卷调查和结构化访谈反馈的情况来看，轮流挂职工作的成效主要体现在以下两个方面：

1.挂职干部能力素质得到锻炼与提升。从调查数据来看，94．2%的干部认为熟悉了基层工作情况，88．5%的干部加深了对社会环境的了解，85%的干部体会到服务群众的幸福感，88．5%的干部吸取了基层工作人员的经验，88．5%的干部表示对待工作态度更为积极，94．2%的干部认为提升了个人工作能力【见图3】。

图3 挂职干部挂职收获调查

为印证挂职工作对干部培育的成效，在问卷B中我们要求派员单位对从基层挂职归来的干部进行评价，从统计结果来看，认为干部对待工作态度更为积极的单位占88．6%，认为干部考虑问题时增加了群众视角的占91．5%，认为干部工作能力有了明显提升的占85．7%。【见图4】数据表明，挂职干部普遍对短期轮流挂职工作的认可度较高，能够摆正位置、虚心学习、自加压力，有的倾注了较大兴趣与热情，面对基层工作积极主动，自我提升的效果比较明显。

图4 派员单位对挂职归来干部的评价

2.与基层单位和群众的感情得到增进。挂职干部充分发挥了知识面广、信息灵通、思维活跃等优势，深入到村、社区和群众中，发现问题、寻找机遇为基层的党组织建设、经济社会发展献计献策，受到当地干部和群众的肯定和欢迎。如市招商局干部李俊到无为县严桥镇农场村挂职时，村委会正计划修建长1．6公里，宽3．5米的水泥路，尚有35万元缺口，于是主动承担任务，向市招商局领导汇报，正式向市交通局提交报告争取了10万元项目资金。市科技局干部王成君在无为县泉塘镇泉塘社区挂职期间利用自己熟悉科技企业的优势，将正大集团、智擎科技等农村科技企业来村调研，并将该村水产养殖企业申报科技项目。市委组织部干部张婷雯在镜湖区滨江公共服务中心健康路社区挂职期间，恰逢社区党组织换届，全程指导换届工作流程，主动宣传换届程序，挨家挨户发放选民证。市财政局干部戴要魁在南陵县三里镇双河村挂职期间，了解到村美好乡村建设点缺少体育设施，通过单位领导与体育局协调，将项目纳入农民体育健身工程，争取了4万元设施，同时帮助该村落实户企业昌正农业，争取科技扶贫类财政项目6万元。

挂职干部在基层学习、工作、生活、锻炼，进一步密切了机关与基层之间的上下联系与沟通。在座谈调研中，接收单位参会代表就表示，以前做某项工作需要联系上级机关时总是两眼一抹黑，现在有了挂职干部的牵线搭桥，感觉城里头有了亲戚，不仅路子清晰了连发展思路也清晰很多。派员机关也感同身受，表示在与基层的密切沟通中体谅到了群众的疾苦，了解和掌握真实情况，弥补了以往机关干部长期习惯于看材料、听汇报的不足，有利于机关单位更好的改进今后的工作。

四、存在的问题与困难

短期轮流挂职是我市在“双联系”工作实践中的再创新，不可避免地存在一些值得进一步探讨的地方，主要表现在以下几个方面：

1.挂职期限的困惑。无论是问卷调查还是结构化访谈，挂职主体三方对挂职期限的看法存在明显差异。问卷调查中。从派员单位角度看，普遍认为挂职期限设定为三个月是适中的，占比达70%，仅22．8%认为期限需要延长。从接收单位角度看，意见则完全相反，仅26．6%的单位认为三个月适中，48．1%的单位认为期限稍短，更有24%的单位认为期限太短，两者合计约72．1%。从挂职干部角度看，则莫衷一是，57．5%认为期限适中，40．2%的干部认为需要延长【见图5】。数据反映，作为挂职第一主体的年轻干部出于个人适应度对于挂职时间看法两分各半，而作为人力资源需求方的派员单位和接收单位，则呈现两个走向。

结构化访谈中，我们了解到如下客观事实：其一，芜湖市机关单位普遍存在编制紧、任务重，特别是有能力、有精力的年轻干部少的客观现实，与市委文件中要求将年富力强、富有潜力派到基层一线锻炼主观意愿相左，导致有的单位并未将真正符合条件的干部派下去，有的单位无人可派、忍痛割爱，尤其某些小微单位，派员挂职实质上影响到整体工作。这正是派员单位希望挂职时间不能延长的主要原因。其二，作为接收单位的村和社区，长期承担各类社会管理任务，同样存在时间紧、任务重、人手少的客观现实，另外在信息沟通、政策资源、上下协调方面的需求较为强烈，对挂职工作期望值较高。这正是接收单位希望挂职时间延长的主要原因。其三，挂职干部的挂职动机、成长经历、政治期许、适应性等个体差异明显，有的认为“基层那么大，想多看一看”、“很多想法未落地，更来不及实现”，有的认为“基层那么苦，生活不方便”、“心有余而力不足，干事难顾家”。这正是挂职干部的对挂职时间多样化诉求的主要原因。

2. “挂工”矛盾凸显。“挂工”矛盾即挂职工作与本职工作之间的矛盾，矛盾的来源主要在于派员单位。

问卷调查显示，45．7%的派员单位仍然对挂职干部安排有本职工作， 41．3%的干部将“与原单位工作时间上的冲突”列在了“在基层工作面临的困难”之首。

结构化访谈中，挂职干部表示“挂工”矛盾使他们处于“身在曹营心在汉”的状态，内心“左右为难”、身心“疲于应付”。接收单位指出挂职干部“两头兼顾”,最终只会使挂职工作“浮于表面”，导致无法安排挂职干部具体工作，有的揶揄说，“于其说是下基层挂职，到不如说是换了一个写材料的地点”。

3.挂职需求难对称。“短期定向”的派驻特点决定了年轻党员干部必须到单位所在的“双联系”点挂任职务。客观上造成了派驻方向的“唯一性”和需求选择的“封闭性”。

结构化访谈中，部分派员单位和挂职干部表示，因职能单一、能力有限，面对基层提出的需求无从发力、无事可做。部分接收单位从自身利益出发，也反映“挂职干部的工作职能不符合基层单位的需求”。

调研组了解到，基层的迫切需求集中在基础设施、环境整治、社保救助、招商引资、经济发展等方面，但相关职能部门是相对“少数派”，成为联系村和社区的“香饽饽”。党务党建、社会管理、宣传文化职能单位则是“冷门”，无奈地表示“在诸如公路建设、电路改造等基础设施建设方面，联系单位自身无法解决，只能当“传声筒”，能不能解决还要靠具体的职能部门；有的提出“挂职过程中发现的某些问题是某些职能部门的责任，现在却需要挂职干部和联系单位去协调解决，是否本末倒置”。

4.配套制度不完善。一整套符合实际的标准、流程和规则，是挂职工作取得实效的重要基础，不仅需要市里统筹协调、完善体系，也需要挂职三方主体对文件、制度的清晰认知和主动执行。

问卷调查中，问及对挂职激励制度的知晓情况时，有11．4%的派员单位、24．1%的接收单位、33．3%的挂职干部表示“不清楚”。问及对挂职工作的考核要求时，也分别有7．2%的派员单位、20．3%的接收单位、12．6%的挂职干部表示对考核制度不甚了解。问及挂职工作补贴情况时，有27．6%的干部表示不清楚，16．1%的干部表示单位没有发放相关补贴。

结构化访谈中，我们了解到：对于“吃住在村（社区）的”要求，部分基层单位地处偏远，诸如吃饭、住宿等生活设施的不足让挂职工作面临着现实的困难，单位为挂职干部解决生活问题超出了基层的实际能力，也增加了基层的负担。有的干部表示“难以脱产沉下去”，有的干部无奈的表示“一周只能呆两三天”，有的干部就只能和村干部“挤一挤”，或者自费在附近的镇里里住几天，有的干部驻村生活费、交通费基本上全部自己掏腰包。

经过分析，得出如下结构：其一，部分派员单位和挂职干部对于自身职责、配套制度认识不清晰，造成对挂职干部管理、考核、保障的重视程度不够，相关政策要求“缺位”。其二，部分派单位和挂职干部表示，市级文件中对于挂职期间表现优秀的干部优先提拔使用的表述比较模糊，难以执行。这也成为单位重视程度不够和挂职干部积极性不够的主要原因。其三，市、县“双联系”工作机构忽视了对派员单位的统一要求、对挂职干部统一培训、对接收单位的统一布置，造成挂职工作政策措施无法全面传导，系统推进。

五、对策建议

2015年10月份，全省机关党建工作会议在芜湖召开，将我市的“双联系”工作推向一个新高度。机关干部短期轮流驻联系村、社区挂职工作作为“双联系”工作的重要组成部分，承载了直接联系服务群众的具体功能，常态化、长效化成为必然趋势。基于问题导向，我们提出以下对策建议：

1.精准界定挂职对象，解决谁需要挂职的问题。前述提出的挂工矛盾问题，表面上看是派员单位执行难，实质上是短期轮流挂职没有与干部选拔培养使用结合起来。挂职对象的条件，仅仅简单地在年龄、学历、能力、健康方面套用标准，过宽泛、不聚焦、弹性大，谁去都可以，好坏一个样。建议要精准定位挂职对象，使挂职经历于己有补、于村社有用、于单位有益。可以考虑从以下群体着手：一是县处级后备干部和中长期培养对象。去年底，市委组织部通过广泛调研，确定了约340名后备干部和150名中长期培养对象，其中绝大多数都没有基层工作的经历，在村（社区）短期挂职有助于这批干部更快成长成熟。二是年轻干部“115工程”培养选拔对象。2015年，市委提出到2017年底，30岁以下的副科级干部达到100名，35岁以下的正科级干部达到100名，40岁以下的县处级干部达到50名。今年以来，可以将短期轮流挂职作为其群众工作的实战平台。或者界定其他领域的定向挂职。以上对象，由单位按成熟度分期分批报名，由市委双联办统筹安排批次挂职，明确要求没有短期轮流挂职经历的、挂职期间考核不合格的，不予提拔。以上措施并举，可使单位真正重视、干部真正投入、村社真正支持。

2.合理把控挂职节奏，解决挂职干部管理难的问题。前述派员单位抱怨的编制紧、人手少，村社所反映的到岗不到位等问题。表面上是派员单位不愿放人、村社不便管理，实质上是没有着眼长效来考虑短期轮流挂职工作。不管哪个单位推荐谁就派谁，不甄别、难管理，有数量、无质量。存在派员“一窝蜂”问题，去年市县区两批共派员570名，仅市级85个单位就派出157名干部，客观上确实影响派员单位工作。存在管理“大锅粥”的问题，每批人数过多，市、县双联办难于全面了解情况，管理上有压力，镇街村社区难于做好应对，安置上有压力。制度化是长效化的前提，建议从健全完善挂职制度着手，打造“双联系”工作新亮点。可以考虑每年分两批轮流挂职，一般安排在3月和8月各派一批；每批3个月，或者一次性派出6个月。市级每批不宜超过30人，年初报名，由市双联办一次排出全年两批挂职计划，便于单位安排工作。可以考虑从三个维度加强日常管理，乡镇、街道统一负责后勤保障，负责“到了没有”，村社区“干了没有”。

3.全面规范挂职内容，解决挂职期间干什么的问题。前述挂职需求对称的问题，表面上看是挂职干部无处发力、无事可做，实质上是指导督促没有到位，只考虑尽快将人派下去，只考虑干部到村到社，只考虑民情日记的篇数，至于挂职干部去干什么？怎么干？没有系统思维。建议从行前培训、任务设定加以完善。一是安排岗前“实战模拟”培训。用2-3天的时间，就群众工作实战模拟、农村基层政策 “双联系”平台使用等，实地参观考察等内容采取脱产封闭式培训，缩短“预热期”。二是制定挂职“任务清单”。由市双联办根据市委市政府工作需要，每批预设一个主题，列出任务清单，由挂职干部完成，完成情况纳入个人考核。三是建立挂职“交流互动平台”。一方面建立派员单位相互之间的沟通联系机制，增加信息通畅度更有利于问题解决；另一方面建立挂职干部之间的横向交流，提升“双联系”工作实效。

4.严格实施挂职考核，解决考核结果怎么用的问题。前述机关单位干部对于挂职工作积极性不够的问题，表面上看是发动不够、政策掌握不清楚，实质上是挂职考核不严格，考核结果运用不到位所至，这也是造成干部没有真下去的主因，第一批挂职干部甚至没有经过任期考核回单位，第二批挂职干部因为数量过多，考核的质量也不尽人意。建议从以下几个方面来改进。一要灵活设置挂职期限。根据中组部最新的文件规定：凡经组织选派、挂职锻炼时间在半年以上均可视为一个职位的任职经历。但短期挂职一般3个月，不足以作为今后提拔的依据，而此项是大部分干部主动报名的动机。建议可挂职限视挂职干部的不同，延长至6个月；或与干部科室协商连续挂两期可以视作6个月挂职经历。二是严格定期督导。前两批挂职干部的管理制度不严，过程管理不到位，是造成任期考核无据可考的原因，可从以下几个方面 着手完善：每月通报一次纪实平台得分，挂职期间开展一次电话抽查，进行一次随机暗访，每批召开一次座谈交流会。三是科学设置考核方案。建议进一步完善考核的细则和指标，简便易行，可视可测，加大基层对挂职干部评价的权重，借机引入第三方测评。关键在于结果的运用上，建议将轮流挂职的优秀指标占公务员年度考核的指标，可以使联系单位在选派挂职干部时更慎重，认定考核等次时更公平。

课题组负责人：胡沐（1978--）男，安徽芜湖人，副教授，芜湖市委党校对外培训处。

课题组成员：王旸、沈启旺、王丽